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丽水市餐饮业污染“绿色治理”模式探究
发布日期:2017-08-11

    【内容提要】随着经济社会的快速发展、人们就餐消费观念的变化,餐饮业越来越发达,其经营活动产生的环境污染,特别是“餐厨垃圾”、“污水”、“油烟”三大污染越来越严重,成为城市管理的新焦点、群众环境投诉的新热点、社会民生综治的新难点。作为先行“绿水青山就是金山银山”理念、走“全域旅游”线路、“勇当绿色发展的探路者和模范生”的丽水来说,这块治理工作更显得“尤为如此”的迫切和重要。 

  本文通过丽水市区餐饮企业污染情况的实地调查,餐饮企业污染原因的综合解析,促使社会各界、政府各部门认识到餐饮业的环境污染治理刻不容缓,且必须得综合立体治理;并针对性提出整治和防控措施,探究出一种环保高科技、生态无害化、系统立体式的“绿色治理”模式,改善当前餐饮业污染严重的现状,化解因污染扰民产生的社会矛盾,解决事关“从业者”、“消费者”、“居住者”三类人群的新“民生”问题,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。 

  【关键词】餐饮业污染;绿色治理;模式探究 

  餐饮业是我们第三产业中的一个主要产业,随着居民收入水平的提高、生活节奏的不断加快、社会投入的持续增加,行业规模持续扩大。我市城区范围内2017年目前在册餐饮单位达到2736家,加上固定的便民疏导亭500多家,还有部分居民私菜坊及新开未备案审批的,总量应接近3500家。餐饮收入也持续保持强势增长,2016年全市餐饮收入72.05亿元,增长15.9%,增长快于商品零售5.5个百分点;2017年一季度餐饮收入就达19.85亿元,增长14.5%,增长快于商品零售6.9个百分点。我们丽水市城区内的餐饮业遍布大街小巷、小区民房,发展形势一片大好,非常喜人,但问题也随之接踵而来,其经营过程中产生的污染及扰民问题不断,特别是餐厨垃圾、污水、油烟污染引发了一系列邻里纠纷和社会矛盾,亟待治理解决。  

  一、市区餐饮业污染情况调查 

  餐饮业生产经营过程中会产生餐厨垃圾污染、污水污染、油烟污染、噪声污染、热污染等众多污染问题,本文从前三个污染最严重、最难处置的问题着重探究。 

  (一)餐厨垃圾 

  1.零星分散,单体小总量大。2016年,根据人口数量测算,丽水市餐厨废弃物产量约91.5/天;根据实际调查,丽水市本级餐饮业餐厨废弃物日均总数约165.98吨,其中达到300斤规模以上的数量达到117.38吨;年产餐厨废弃物60582.7吨。 

  2.监管缺位,处置成新问题。原来这些餐厨垃圾、潲水、泔水,周边城郊畜禽养殖户都是主动过来拉走,但现在随着政府“三改一拆”、“五水共治”、“国卫创建”及“文明创建”等一系列环境整治行动,违法畜禽养殖场都已关闭,现在商户出钱都一时找不到人来拉走处置。这么大的体量,拉走后他们又是怎么处置的呢?是倒掉二次污染环境,还是喂猪、或者炼“地沟油”重新回到餐桌上?无人监管、去向不明。 

  (二)餐饮污水 

  1.基建不配,雨污混排入网。2016年餐饮业油烟污水整治过程中,紫金执法中队发现东银苑、西银苑、厦河等很多小区内基础设施建设欠账,雨污还是混排,未分离截污纳管,以致餐饮污水直接通过雨水管入城市管网至河道。 

  2.隔池不建,污水直排管道。在城管局处州分局2016年开展的餐饮业油烟污水整治行动中,紫金执法中队第一批152家整治对象里,仅52家建有沉淀隔油池,占比刚过三分之一。其余的70家只能说是挖了个坑、埋了个管,污水只是拐了个弯,无过滤无沉淀,直入管网。特别是面店、馄饨店等小型的夫妻店问题尤为严重。 

  3.规范不明,有做等于没做。已建隔油沉淀池的52家中经与市政联查,只204灶以上的中大型的餐饮店符合隔油池沉淀池的技术标准,可水样检测合格后准予发放排水许可证,合格率仅占整个样本的13%。其余的32家大都是请不懂技术规范标准的零工过来挖建的,无非就是池子大一点,没有分格;有部分虽然也分成三格,但是各格池之间引水开口处都处在同一位置,以致最后一格出来的还是油腻的污水,根本不具有沉淀、隔油效果,做了也等于白搭,还得投钱继续改。 

  4.清理不及,有池污染依旧。很多餐饮单位以为做了沉淀隔油池就一劳永逸了,不去清理不去维护;或者出于节约运营成本考虑,极少清理;甚至等污物满溢出来后再找人清污清淤。结果第一格沉淀格里的残渣及第二格隔油格里的油脂就又跑到第三格汇合进了城市排水管网,这对于我们的城市水体来说,污染依旧没少。 

  (三)餐饮油烟 

  1.安装率可,清洗率低,九成五直排。2001年国家颁布的《饮食业油烟排放标准》中规定“排放油烟的炊食业单位必须安装油烟净化设施,并保证操作期间按要求运行。油烟无组织排放视同超标。”我们丽水市区情况如何呢?仍以2016年紫金街道第一批152个整治对象为例,排查时有116家安装了油烟净化设施,安装率为75.8%;但检查时发现,只有8家单位一个季度内定时清洗,其余的108家自安装后就没有对油烟净化器进行过清洗,短的半年,最长的一家长达8年,整个机子全给油垢包裹,油脂像糖油一样一直挂到地上。而根据相关技术指标,要使净化器保持设计的净化效果,清洗频率大型餐饮单位一个月至少要清洗一次,中型的两个月一次,小型的三个月一次。综上,安装了净化器但从未清洗过的108家,等同于没有净化设施,餐饮油烟直排大气;也就相当于14494.7%的餐饮单位油烟是未经有效处理直排大气的。 

  而更令人深思的是,除了这152家主街面餐饮单位外,紫金街道执法中队还在2015年对22家企事业单位、学校、养老院的食堂进行了检查整治,没有一家安装了油烟净化器。在2016年进行回访时,只有大洋路上的交通运输局安装了一个普通净化器,其余的在回访时都没整改到位。很多幼儿园及中小学都回复,这个要打报告审批经费才能上马。根据相关法律法规规定,本应走在这项工作前列的机关团体、企事业单位却落在了最后面。 

  2.低效机多,高效机少,净化不达标。《饮食业油烟排放标准》(GB 18483-2001)明确规定,大型餐饮单位的油烟净化设施最低去除效率要达到85%以上,中型餐饮单位要达到75%以上,小型餐饮单位要达到60%以上;油烟最高排放浓度不得超过2.0mg/m3 

  目前市面上的净化器工艺、型号各异,价差极大。以静电式油烟净化器为例,大致可划分为75%净化率、85%净化率、95%以上净化率的三档产品,额定风量同等下,6000风量的三个档次价格分别是400600元、60008000元、 1200015000元,相差十倍以上。商家都是逐利的,无不钻着脑袋想降低成本,哪个偏宜用哪个。在152家样本里,安装了高效净化器、或者是同时安装两种以上的净化设施理论达到高效净化效果的,只有新装修的紫金路安仁鱼头、新开的宇雷路阿青龙虾馆等15家,不到10% 

  中大型生意好的老店,因高效新产品是近几年普及的,也都没改装高效的;新开的小型餐饮特别是厦河区块内的小炒店,整改时全清一色的“百元货”。紫金执法中队联合环保检测站对厦河区块囿山路某中大型海鲜餐饮等5家不同的低效净化设备进行了抽样检测,发现这些低效油烟净化产品的材质差、净化效率低,对于没什么油烟的面食店可能还有点作用,但对于小炒店来说,根本不能达标,且超标50%90% 

  3.态度不端,不查不开,摆样糊弄人。整治过程中,我们从多家安装企业、安装工人口中得知,很多商家在接到我们整改通知后,明确就是要低价的普通机,而且说只要检查应付过去就行了;有些商家就觉得这东西用没什么用,开着又耗电,平常就不开;更有甚者,某菜总馆等三家餐饮店,净化器因长年不清洗,里面的电场组件油垢厚积,导致通风不畅,油烟抽不出去,索性就直接将里面的组件抽走,就挂个空壳在墙上做样子。 

  因油烟污扰民产生的投诉上访案例最多,2016年市城管局处州分局共受理处置环保类信访投诉件142件,其中66件是与餐饮业污染有关的,占比46.5%;而66件里面有57件是直接投诉油烟扰民的,在餐饮业污染信访案件中占比高达86.4%     

  二、市区餐饮业污染原因解析 

  2016年,随着“史上最严”大气污染防治法及其它一系列相关法律法规的修订颁布实施,我市餐饮业污染治理工作也进入一个新阶段,但为什么餐饮业污染治理还有这么多问题存在?下面,笔者从“从业者”与“管理者”两个角度去解析。 

  (一)餐饮业者 

  1.意识淡薄,唯利是图 

  首先,唯利是图。餐饮业的大多数是个体经营,他们都是以成本最小化,利益最大化为目的的,一切向钱看,在投资时相关环保设备的预算是减了又抠;甚至是明知有规定,但仍避开不谈,根本就未考虑环保净化设施的安装投入;大多小餐馆还是贪便宜,使用煤球、煤炭等非清洁能源,从而造成油烟、废气污染。 

  其次,环保意识淡薄。为图方便,废气直接从人家阳台窗户下排出,污水直接排倒在露天雨水渠内,餐厨垃圾泔水桶直接敞开在过道上,漠视对环境的污染;夏天晚上为了招揽顾客,更是直接将桌椅摆在道路上,垃圾满地,噪声扰民,完全不顾对他人生活的影响。 

  第三,法津意识淡薄。以为只要办了营业执照就能开业了;而且都是先投资、装修,再去审批,更不要说什么环保设施“三同时”;在接到执法部门发出限改文书后,拖延整改,最后处罚决定书都送上门了,才不得不去整改。 

  2.选址不当,见缝插针。 

  餐饮业的投资者在创业决策时,都喜欢跟风,不管烟囱等排污基础设施配不配套,是不是适宜办餐饮业,能不能达到餐饮经营场地的要求,都先斩后奏,哪里租金便宜、人流量大、餐饮店多,大家一拥而上,选择的大都是居民区的集中地,根本无配套设施,以致造成污染难以治理。在市区内就形成了华敦街、宇雷路、厦河区块、天宁区块等几个典型的居民住宅餐饮区,因选址不合理,排污设施不配套,成了污染重灾区,楼上楼下的矛盾纠纷不断,城管、公安收到的投放处置的案件也特别多。 

  而根据相关的法律法规的规定,居民住宅开餐饮店,楼上住宅楼下开餐饮店,这些选址本身都是有问题的。 

  3.功课不足,盲目上马 

  小餐饮经营者,大多在创业前都没有做足过功课,以为租个门面就能行了,预算也仅包括租门面、装厨房、再加一个月的菜钱上。结果开张了,污水、油烟、噪声都投诉来了,各部门一查,这个要改,那个要建,索性转让一贴,又给下家了。当限改到期执法部门回访一看,又换人了,上家根本没跟他说这个事,才接手没开几天呢。2016年整治时,厦河一区的有家小炒店半年时间转让了三次,让执法人员大跌眼镜;更有十来家就直接关门不干了。 

  中大型的餐馆经营者,虽然知道要安装相关污染治理设施,但对市面上品类繁多的净化设备认知不足,全交给无资质的个人安装。而其委托的安装个体又追求利益最大化,用了根本不能达到净化效果的低端便宜的机器。 

  (二)政府部门 

  1.认识不足,重视不够。 

  不管是各地的党委政府,还是部门领导,包括老百姓,大家意识里工业污染是很大的,是要集中规划统一建设的,污染要集中治理的,环保要天天盯住严查的。而对于天天一拨拨进去消费的餐饮店,即使是在我们充分认识到要关注环保的当下,也根本就没有意识到问题的严重性。据中科院专家研究表明,北京餐饮业油烟对PM2.5的贡献值达11%以上,贡献指数进前三;京津冀雾霾天气专项研究中,烹饪排放的油烟型有机颗粒物占21%,超过汽车尾气进入前二;而对于我们工业欠发达、生态占优势的丽水来说,其对PM2.5贡献值肯定要超过北京! 

  同时,在各政府工作中,餐饮业污染治理工作目前还仅仅是阶段性的工作,是上级部署必须完成交差的工作,还没有纳入到城市绿色发展“丽水样板”的工作系统中,更没有纳入到各部门为“丽水样板”贡献出力的工作项目中。2015年抽查的22家企事业单位食堂无一家安装净化器就足以说明政府部门的认识存在严重偏差,重视程度远远不够。 

  一家小店面、一个小食堂的污染,跟工业污染相比,确实是小芝麻。但不要忘了,餐饮业虽散、零、小,但3500家的体量,总量实在太大了。 

  2.规划滞后,配套未上。 

  一是整体规划无城市功能分区。在城市整体规划中城市街区功能规划意识还没有或者说还没有固定成型,没有意识到饮食业是污染严重的行业,自然也没有“餐饮功能街、区”的规划,其污水排放、油烟排放等需要与之配套的设施更不存在规划一说。餐饮功能街、区仅处在业主随意集聚自发阶段,欠缺规划引导。 

  二是区块开发仍综合功能模式。地块开发,特别是旧城改造项目,大多是功能混合的商住楼,一楼是商店小吃店,二楼是酒家餐厅或歌舞厅,三层以上是公寓住宅。如此,底层只要一家餐饮店,楼上住户就深受其害,从此矛盾不断不得安宁。如市区的接官亭、万地世贸花苑就是如此。 

  三是单体建筑缺排污配套设施。总体规划中没有功能分区布局,那街区内的单体建筑更不会考虑餐饮业的存在,更没有为它们预留商业专用油烟排放通道和污染处理设施场所。所以,餐饮单位从建设初期就乒乒乓乓地东敲西挖找空间建设施。没地儿挖的,只能是里面富丽堂皇,外面污水四溢、油烟肆虐。如我们的宇雷路丽华小区段、厦河区块的厦河路与囿山路就是典型例子。 

  3.各自为政,有心无力 

  一是法律有“规”,落实不力。 

  1)餐厨垃圾:《浙江省餐厨垃圾管理办法》(201771日施行)已对餐厨垃圾的处置、监管、追责等都做了具体详细规定,明确餐厨垃圾要单独投放、统一收运、集中处置。我市正在抓紧建设处置中心,目前餐厨垃圾还处在无序无组织无监管处理状态。 

  2)餐饮污水:《城镇排水与污水处理条例》(201411日起施行)第二十一条规定:“从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户(以下称排水户)向城镇排水设施排放污水的,应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。排水户应当按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水。” 

  实际市政部门只是地对部分企业有“指标式”办排水证要求。 

  3)餐饮油烟方面: 

  201541日起施行的《浙江省餐饮油烟管理暂行办法》第九条规定:“禁止在下列场所新建产生油烟污染的餐饮场所:(一)居民住宅楼(规划作为饮食服务用房的除外;(二)未设立配套专用烟道的商住楼;(三)其他法律法规禁止的场所。” 

  第十条规定:“新建、改建、扩建餐饮场所环境影响评价文件、环境影响评价批复文件中需要配套建设的油烟污染防治设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。” 

  《中华人民共和国大气污染防治法》(201611日实施)第八十一条第二款规定:“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。” 

  实际居民楼下餐饮店新开继续;甚至是无烟囱的烧烤店也能轻松办出执照来;而针对餐饮业的环评基本无人“问津”,环保设施“三同时”无人监管落实。 

  二是取消“前置”,批、管脱节。 

  数据显示,20142015年间,环保局对市区餐饮单位共办理发出102份环评相关手续文件,按目前在册餐饮单位2736家计算,环评批复率仅3.7%;此后环评批复基本停办。究其因,餐饮业审批环评“前置”条件已取消,选址不受环保的制约,而是以市场和业主的主观随意性而定,往往是人口和人流高度集中的居住地,先“照”经营根本不申请环评;群众投诉时,木已成舟为时已晚,错过了环保设施“三同时”的最佳时机,“三同时”完全失去落脚点。这也是该行业成为目前投诉最多的主要原因。 

  宇雷路丽华小区某烧烤店,因楼上住户不同意无法进行高空排放,结果一开业集体投诉信访不断。投诉人意见明确就是要求政府部门把店关了。店家急了,我都投了上百万,一辈子积蓄,都装修好了,也有营业执照,也根据你们的要求整改了污水、整改净化器,检测也达标了,凭什么要关我店?市场监管呢,执照办了啊,现在实行了备案制,先照后证没问题,油烟扰民不在其职责范围内,要撤销执照不符要求;环保呢,他们去立案查处了,而且也重罚了,取缔关店称没有这项职能;城管部门则依据划转的职能,店外经营的限期整改了,油烟超标的立案重罚了,又只能通过处罚等手段促使其整改达标,可“达标排放”不等于“零排放”,也没有关店这一手段;各部门职责内的能做的事都做了,不该做的也尽最大能力协调了,但老百姓觉着这个部门不帮他,那个部门踢皮球,还是到处上访信访,告店家扰民,告政府不作为。审批、管理之间脱节,管理、执法之间脱节,部门与部门之前明显脱节。 

  三是多头管理,未成合力 

  我们来看目前餐饮业污染监管整治方面几个主要部门的分工: 

  市政负责排水许可证的办理;负责城市管网的巡查、维护;对餐饮店的沉淀隔油池建设、排水口接入等提供技术指导。 

  市场监管负责餐饮单位的审批备案;负责餐饮经营场内食品卫生安全监管,厨房内通排水、防蚊蝇、灭蟑鼠等设施建设的技术指导;油烟污染整治中负责无营业执照餐饮单位的牵头整治,但涉及到油烟环保污染的也只是审批备案。 

  城管负责已雨污分离区域内的污水直排、污水排入雨水管行为的查处;负责油烟、经营设备噪音超标排放行为的查处;负责店外经营行为的查处;油烟污染整治中负责营业执照、环评手续齐全有污染的餐饮单位的牵头整治;查处污染行为时需先经有资质的环保检测机构检测认定“超标”后才能进一步处理,属最“末端”的执法。 

  环保负责场地环保评估、环评手续的办理;对“未评先建”、“未验先产”行为进行查处;环保检测站负责噪声、油烟等污染指数的监测、检测;油烟污染整治中方面负责有照无环评手续的餐饮单位的牵头整治。 

  如此多头分段、交叉管理、执法,导致来往反复,民不堪扰。好不容易投钱小店开张了,结果市场监管局来通知了,说厨房要整改;刚按照市场监管的要求改好了水池、改造了厨房;城管局来整治了,说下面还要加个油水分离器或挖个沉淀隔油池;请人挖了还没几天呢,结果市政巡查管网时又说不规范、没净化效果,还跑去拉来城管要我限期改正、补办排水许可证…… 

  餐饮业污染防治工作不是一天两天的事,也不是单个部门能解决的事,而各部门都有其它职责事务,无法天天联合整治,难以真正形成合力,这也是难以防治的症结所在。 

  四是检测繁琐,处罚艰难。 

  以城管执法立案处罚为例,检测取证是该类案件的关键环节。首先抄告环保检测站预约检测;再检测站排出人员,预约餐饮业当事人勘查现场能否直接采样;不能直接采样的预约环保检测站工作人员现场确定采样位置;联系工人师傅在采样位置切割开检测口;最后预约检测工作人员、餐饮业当事人确定时间,一起前往采取5个样本,每个样本10分钟,一般是晚餐高峰期1719时。而且遇上下雨天,数据不能用,还得重新预约采样。采样后接下来就是等检测报告,这一套下来往往是一个多月。如何解决检测取证难的问题,将直接决定餐饮污染案件办理的数量及震慑影响力度。 

  报告出来后,确定排放超标了,再约谈当事人制作勘查笔录,谈话笔录,结案报告,认定裁量,草拟处罚决定书,决定书呈批,处罚告知,送达决定,缴款结案等等,各环节下来,快则十五个工作日。办案人员的艰辛可想而知。 

  环保检测站承担的其它监测事项也很多,且多数监测事项都是在非公时段或夜间进行的,因此人手明显不足,这么大量的餐馆店,不可能主动去实时检测。而城管处州分局目前全扁平的组织构架,缺失了专业指导机构;又因为国卫巩固、文明创建、三改一拆、治危拆违等政府重点工作,能抽出来且能沉下心来专业办案的人员是少之又少。环保局、市场监管局等部门也多少存在着这个问题,因此工作人员、办案人员做得艰辛,但老百姓就是感觉力度还不够。 

  五是宣传不够,氛围不浓。 

  餐饮业污染防治工作的宣传,目前还仅仅限于几个相关的整治部门,企事业单位、学校等建有食堂的单位都没有动起来;餐饮从业者,也只限于已走访查处过的店家,且很多店家对整改也是一拖再拖;潜在餐饮业者、普通民众更是对此一无所知,媒体宣传暴光甚少。整治过程中很多群众认为政府部门吃了没事干,又搞个整治出来做做,完全没有在社会上形成与整治要求相匹配的氛围。 

  仔细剖析下来,原来旧有的将餐馆业各染污问题割裂治理,执法部门单独作战、分类分段管理、集中突击整治的模式已然达不到餐饮业污染治理新常态、新形势、新标准的要求,必须要采取一种环保高科技、生态无害化、系统立体式的“绿色治理”模式。     

  三、立体式“绿色治理”势在必行 

  (一)理论依据充足 

  1.法律依据:《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《浙江省大气污染防治条例》、《浙江省餐饮油烟管理暂行办法》、《浙江省餐厨垃圾管理办法》等法律法规,都对餐饮业污染的防治的守则、罚则有明细规定,为综合防治工作的开展提供了法律依据、法律保障。 

  2.政策要求:“绿水青山就是金山银山”、丽水“绿色发展”主线、“生态保护”第一责任的要求;“养生福地”、“全域旅游城市”、“文明城市”的创建;省里部署的“五水共治”、“ 剿灭劣V类水”、“餐饮油烟污染”专项整治,还列入政府考核,无不要求我们必须做好餐饮业各污染问题的高水准防治工作。 

  (二)现实情况倒逼 

  餐饮业的盲目发展导致污染严重:①餐厨垃圾:污染环境脏乱差、生“四害”,喂产“泔水”畜禽上餐桌;②餐饮污水油烟脂:提炼“地沟油”谋取暴利,堵塞管网发臭民怨大,水体富营养化损生态;是劣V类水源头之一;③餐饮油烟:身体健康杀手危害大,大气污染三大主力军,附着烟管火灾新隐患;④餐饮占道经营噪音扰民。已然,餐馆业众多的污染问题,是一并发生,要作系统处理,且不能再疏于管理,一定要重拳出击整治,还百姓一个名符其实的“宜居、宜业、宜游”,充满幸福感的丽水。 

  2.社会矛盾民生问题倒逼 

  ①餐厨垃圾的脏乱差与国家卫生城市、全国文明城市的要求格格不入;②餐饮污水乱排堵管与城市管道维护之间的矛盾;与歼灭劣V类水剿灭之间的矛盾;③餐饮油烟污染与我们要蓝天白云之间的矛盾;④餐饮污染引发的环境权益维权上访事件已成社会不安定因素,该问题已成为一个社会问题、民生问题。 

  20169月底,某店烧烤店油烟扰民被投诉,二十多号人联名上访,并多次在相关部门执法取证过程中进行阻挠要求关店,楼上楼下关系紧张;201610月一天夜里,囿山路某海鲜店试营业油烟扰民被投诉,出警处置过程中,楼上一住户挑唆十几人围住执法人员,并拉扯一老年人抢占执法车;还有接官亭小区楼上住户不满烟薰味撩,联合封堵拆除一楼五家餐饮店烟囱;华敦街某烧烤店楼上住户与楼下餐饮店口角不断多次扬言动手……这些如果当时相关部门没有及时妥善处置,极有可能演变成群体性事件。 

  (三)外地治理可鉴 

  1.出台“地标”,强制“高效”,在线实时监测。 

  2014年,上海《上海市餐饮业油烟排放标准》(DB 31/8442014)地方标准出台,并于201551日起实施。其明确规定:“油烟最高排放浓度为1.0mg/m3。”相对于《饮食业油烟排放标准》(GB 18483-2001)国家标准中“油烟最高排放浓度为2.0mg/m3”的要求,足足提高了一倍。而且上海地标中还明文规定:“新建企业应安装使用在认证检验中餐饮油烟去除效率≥90%的设备,否则视同超标。”直接将市面上的中低端机器淘汰出局,从而也促使净化器生产厂家转型升级,用新技术、高科技来防治油烟污染。 

  地标频布后,上海分批推开了“低效”改“高效”的整治行动,并配套了整改补贴政策以推动实施,而且还试点安装了油烟浓度在线监测系统,可24小时不间断监测其油烟排放浓度,不仅解决了实时监测的问题,而且也搜集获取了“餐饮油烟排放因子”基础数据,使得城市PM2.5的研究与治理有了真实的数据支持。 

  而且现在越来越多的城市正在加入了“地标”拔高及在线实时监测的行列。 

  2.统一回收,无害处理,变废为宝创收。 

  1)宁波模式:宁波早在2006年就出台了《宁波市餐厨垃圾管理办法》,要求餐厨垃圾产生单位必须将日常的餐厨垃圾交由统一的垃圾车进行收运,对不执行的单位予以严厉处罚。取得资格许可的企业建立餐厨垃圾的“收集—运输—处置”一体化运行模式,专运车辆GPS定位监控,杜绝不法回流餐桌。餐厨垃圾及废弃油脂经过大物质分拣、精分制浆、湿热水解及离心机提取油脂、有机渣和水相混厌氧发酵等复杂工序,最终产生沼气、工业用油脂。沼气可发电,油脂可加工成生物柴油,整个过程无害化,日均处理规模达250吨。取得了良好的经济、社会效益。 

  2.湖州模式:前面收集处理与宁波模式大同小异,不同的是,宁波模式产出的是“沼气发电+工业用油脂”,湖州模式产生的是“有机肥料+工业用油脂”,也是环保无害化处理。 

  而且我们丽水市本级也于2016年被列入《浙江省餐厨垃圾资源化综合利用行动计划》首批试点单位。已然,我们综合立体式的丽水“绿色治理”模式时机完全成熟,可加快探索建设。     

  四、丽水市“绿色治理”模式探索 

  怎样建立我们丽水市餐饮业污染“绿色治理”模式?应当政府主导、社会参与,政府主责、匹夫有责,从顶层设计开始。 

  (一)两个立法 

  参照我市第一部《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》的立法,制定符合我们丽水当地实际情况的、切实可操作的地方性法律法规,解决上位法中没有明确、无从操作的问题。 

  1.一个地方性标准:《丽水市饮食业油烟排放标准》;参照上海“地标”,拉高标杆,设置饮食业油烟排放的丽水地标,建立与我们丽水“绿色发展”、“全国文明城市”、“全国生态示范区”相一致的油烟“高效低排”治理体系标准。 

  2.两个地方性法规:《丽水市餐厨废弃物管理办法》,《丽水市餐饮油烟管理条例》;明确旅委、城乡和住房建设、市场监管、卫生监督、环保、行政执法等等政府部门的职责分工、职权边界及协作机制。 

  餐厨废弃物(餐厨垃圾、污水废弃油脂)处置上,根据《丽水市餐厨废弃物管理办法》,处置企业能建立“收集—运输—处置”一体化运行模式,统一给各餐饮单位配备“油水分离器”,后端各部门各司其职,加强处置企业的日常监管及餐饮单位的违法处置的查处力度,就能有效解决这一污染问题。主要是餐饮油烟治理这块问题很多,建议在立法过程中要着重研究以下几个问题: 

  1)一次受理,并联审批,解决环评前置取消后引发的问题。对于环评前置还是后置,学术界及现实工作中都一直存有争议。但任何改革肯定应以“能否更加方便群众,能否有效地解决问题,能否增加经济、社会效益”为检验标准。取消餐饮业的环评前置,确实方便了群众创业,但先斩后奏,开在根本办不出环评的居民楼下,要么牺牲餐饮业者的利益,这一般是他们半辈子甚至是一辈子的积蓄;要么牺牲住户的环境权益,这可能是长时间甚至是几年的身心损害;都是人民群众,处置不好,都会引发出一大堆社会问题,而且会产生连锁反应。且多部法律里的环保设施“三同时”落实也需找到一个支撑落脚点。建议餐饮业审批备案采取“一次受理,并联审批”的模式,让环保部门在第一时间就获知信息,及时介入。 

  2)明确职责,理顺机制,解决法律规定中无人执行的问题。 

  各个部门在其中应负什么责任,承担什么工作,包括各企事业等对下属食堂污染的监管责任,都要一一罗列明确,做到无缝对接,并列入考核内容。 

  如:排水的主管部门到底有哪些,分别承担什么职责?“三同时”制度谁来负责监管落实?部门联席会议机制、联合执法行动机制怎么固定、理顺?机关企事业单位、学校、社会团体等机构的食堂整改谁来实施、监管?要社会百姓做到的,政府机关理应先行。 

  3)确定时间,控“新”治“旧”,解决存量违规与新开餐饮违规的问题。 

  一个是“新”“旧”的时间分界线,对于这时间节点之后申请的及新建、改建、扩建的餐饮店,要严格根据“并联审批”中环评要求,落实环保设施的“三同时”制度,控制新发零违规;该时间节点之前的取得执照的但未办理环评的,为其提供可行的整改意见方案,责令整改。第二个是存量违规餐饮店的整改时间,分批逐步推进。对于“旧”的治理一定要先制定科学规范、可操作性的、大部分餐饮业者能接受的标准及方案,过程一定要让大型餐饮单位、龙头企业参与,并大力做好宣传解释引导。 

  4)纳入“征信”,惩戒顽劣,解决故意拖延拒改不配合的问题。 

  对于出现的违规违法行为,在接到相关主管部门限改通知后,仍故意拖延、拒不整改的,则录入市场监管的商家诚信平台,甚至录入社会、金融系统的征信平台,促使餐饮业者不敢违,自觉者配合做好污染防治工作。 

  (二)三个机制 

  1.PPP”建设机制:借鉴外地“PPP”或“BOT”等建设成功经验,企业自投为主,政府补贴为辅,引进社会资金、资源、技术建立餐厨垃圾、废弃物处置中心;生产企业利用高新技术设备,绿色循环式地将餐厨垃圾、餐饮污水油脂变废为宝,反哺“有机”农产品的产业生产。 

  2.“以奖代补”机制:结合前面我们丽水地标的出台实施,限期强制对原未安装及安装低效油烟净化设备的餐饮店进行整改,在检测验收合格后“以奖代补”,确保改造高效净化,达到地方标准(1mg/m3)。这种模式,也可推广至污水净化设施、管道改造方面。 

  3.在线监测机制:餐厨垃圾、污水废油脂,由“PPP”运营的企业负责监控回收,主管部门做好对企业台账的实时检查、随机抽查。油烟排放则由政府投入,对中、大型餐饮排污大户先行试点,安装在线监控检测系统,杜绝“有机不开做摆设”、“有器不洗做样子”的乱排直排情况,解决油烟检测监管难的问题。污水在大型餐饮单位、企业的排污接入口,相对集中的收集口,也应安装污水在线监测系统,做到有污染即时发现,及时控制。 

  (三)四大措施 

  1.源头管控 

  1)做好功能分区布局规划。根据分区功能规划引导现有的餐饮特色街区、美食街区建设,结合老小区改建工作,根据规划设计的容量改造加大管网,实行雨污分离,并统一改造餐饮单位的污水沉淀隔油池,统一接驳至污水管网。同时,根据分区功能规划,对于不适宜开餐饮的街区,严格审批备案关,只进面食、糕点等无油烟或油烟小的餐饮店,强化日常监管,督导环保防治设施到位。 

  2)做好新区配套规划建设。地块开发最好是能单独功能,如住宅就住宅,商业就商业。如商住一体的,也要进行局部功能规划,餐饮功能区的建筑单元不得与住宅毗邻;设计建设直接配套相应餐饮所需的管道、隔油沉淀池、与住户分离的专用烟道等设施。 

  3)做好并联审批备案把关。各部门按立法明确的权责,对完全不符新开餐饮店条件的一次性告知源头不批。如:市场监管局在受理时,就以书面的形式明确告知餐饮店创业者:市场监管方面要求经营场地、厨房、食品安全怎么做,否则会受到什么处罚;环保方面的环评要“三同时”,否则会有什么处罚;市政城管方面污水、油烟排放要哪些设备,这些设施要怎么做,达到什么要求,否则城管会有什么措施及处罚……那么,创业者就会主动去现场再核实、去楼上住户再沟通、去核算这个门面能不能开餐饮。 

  符合或整改后可符的,申请受理后并联审批,多部门联合上门一次性指导到位,使其达到丽水高标准的“环评”要求。 

  2.强力执法 

  1)执行顶层领导、联席会议制度。顶层构建领导工作组,市政府分管领导挂帅,召集协调,实现审批、管理、案件等信息资源的共享;点评工作进度,提出推进意见;及时解决疑难,部门之间审批、管理、执法环节做到无缝对接。 

  市场监管局在受理备案的同时,即时抄告给各部门,部门第一时间介入并各司其职强化管理:查处到无照的就移交给市场监管,在各项整改到位后再予以备案发“照”;无环评的就移交给环保,严查“未评先建、未验先产”行为;证照齐全超标排放的就交给城管执法处罚。如此做到工作环环相扣、监管滴水不漏。 

  2)建立在线监测、随机检测模式。先对中大型餐饮企业试点实行在线实时监测,全天检测、及时发现、即时控制污染事件,并逐步推广至各餐饮单位,严控污染程度;同时进行随机人工抽检,排除机器故障嫌疑,采集办案证据。 

  3)强化联合监管、联合执法机制。成立联合整治工作领导小组,建立常态化的联合执法整治模式,加强部门横向资源的整合,每月固定集中交流、查处;扩大案件办理人员的队伍,并通过加强培训提高人员素质;强化案件办理,以案促改,以案“护”法,让我们当地法律真正焕发生命力。比如餐饮污水排放治理联合执法: 

  首先,市场监管、城管执法、市政三部门一起上门,将整治内容要求一次告知到位;接着,现场各司其职、分工协作,市政负责沉淀隔油池建设及排水走向接入的技术指导,市场监管负责厨房内部防四害、卫生设施的技术指导,城管负责限时整改、提供执法保障,对拒不整改的严厉查处;然后,到期组织联合验收;最后,市场监管经费补贴统一列支。完美组合,一次性解决。 

  3.加大宣传 

  在这方面,政府部门要不遗余力,只有把这个政策、思想传达到了,传播遍了,潜在的及现在的餐饮业者原来根深蒂固的错误认识才会有所改变。首先,通过立法、普法宣传,让大家知道我们丽水有自己的餐饮业污染防治法规;其次,媒体组织多种形式的专题宣传,正面引导,让大家知道开餐饮店的丽水标准;第三,配合各部门执法查处工作宣传,曝光一批反面典型,教育餐饮业违规者,及时对标整改;第四,开展系列联合整治行动,以声势浩大的实际行动和案件的查处来带动宣传,推动工作。 

  4.强化考核 

  将餐饮污染治理工作纳入各部门的年终考核体系内,包括非执法部门,也应将其对主管行业内的食堂、本单位及下属单位的食堂治污工作列入环境保护考核事项中,以此推动该项工作的全面落实。 

  此外,餐饮业主管部门应修订丽水餐饮业发展规划,引导行业自律;促使行业能建立高于我们“国标”与我们“地标”一致的餐饮经营规范标准;倡导在餐饮食材用料、能源选用、加工工艺、烹饪方式、菜式开发、环保设施、餐余处置等各方面环节上,确立、体现我们“生态示范区”名符其实的绿色环保标准,推动我市餐饮业健康规范发展,以期早日建立与“全域旅游”、“航空时代”相匹配的“丽水绿色餐饮”接待能力。     

  五、结语 

  餐饮业污染十分严重,已成为我市环境主要污染及危害之一;由此引发的一系列社会问题,也成为了城市综治管理方面的不稳定因素。我们丽水是“绿水青山就是金山银山”战略“尤为如此”的践行者,更要“勇当绿色发展的探路者和模范生”,在餐饮业污染治理方面,我们理应而且必须走在前列。餐饮业污染的治理工作不是单凭一腔热血、单依一个部门、单靠一时突击能解决的,它是一个庞大纷乱、长期往复、艰巨繁杂的系统工程,我们要用系统的、辩证的思维去分析、去解决。要充分解放思想,创造性地筹谋布局,从顶层设计、立法保障、规划引领、项目引进、配套制度、宣传动员、执行实施、执法推进等各环节撸袖实干、抓铁有痕,努力减少餐饮污染,缓和社会矛盾,建立丽水“绿色治理”模式,提高餐饮业污染防治水平,还市民及游人一个真正的“秀山丽水”、“养生福地”! 

(  文章来源:城管处州分局   作者:何伟慧   责任编辑:丽水城管)
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