【编者按】 3月27日，省政府办公厅通报了2022年度全省县乡法治政府建设“最佳实践”项目，我局申报的《行政执法“菜单式”法制审核新模式》项目成功入选。为全面理解、扎实推进行政执法“菜单式”法制审核新模式，征得作者余世亮、官照凯的同意，本网站全文转载，获得2022年度全省司法行政系统优秀调研成果文章：《构建菜单式法制审核模式 破解基层法制审核难点堵点——以丽水行政执法队伍现状为例》。

构建菜单式法制审核模式

破解基层法制审核难点堵点

——以丽水行政执法队伍现状为例

丽水市综合行政执法局 余世亮 官照凯

摘要：目前，基层行政执法机构承办行政处罚案件普遍存在两大问题：一是行政处罚案件的法制审核缺乏统一标准；二是缺少合格的专业法制审核人员。为此本文第一作者余世亮同志，将“菜单式管理”引入行政处罚法制审核，创新式提出“菜单式”法制审核概念，并编制菜单式法制审核规程和菜单式法制审核100审核点；并根据行政处罚案件性质将法制审核区分为重大处罚决定法制审核与普通处罚决定法制审核两大类，通过优化法制审核流程拓宽法制审核人员来源。既解决了行政处罚法制审核标准化的难点问题，又解决基层行政执法机构缺少法制审核人员的堵点，全面提升行政执法人员的办案质量。

关键词：行政处罚 法制审核 菜单式管理 审核标准 审核人员 案件质量

党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”确立为2035年基本实现社会主义现代化的重要目标。依法行政是建设法治政府的主要抓手，而法制审核是确保依法行政的关键环节。行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。法制审核工作可谓责任重大，使命光荣。本文结合丽水行政执法工作实际，分析行政处罚决定法制审核工作堵点难点、创新提出“菜单式法制审核”概念，编制《菜单式法制审核规程（行政处罚篇）》，并结合“大综合一体化”行政执法改革实际，构建菜单式法制审核模式，有效破解丽水基层法制审核难点堵点，为规范行政处罚法制审核提供“行动指南”。

一、准确认识行政处罚决定法制审核工作难点堵点

目前，丽水市现有行政执法人员13629人，法制审核人员1337人，占行政执法人员总数的9.81%，已超过5%标准配比，但公职律师仅360人，主要集中于公安队伍，专业执法队伍，综合执法队伍配备数量不足，乡镇（街道）政府、乡镇（街道）执法队几乎未能配备公职律师。作为最基层政府，其法律专业人员缺口大、招录难、留任难问题突出，极大阻塞“一支队伍管执法”在基层的正常运行。

相对于行政执法而言，其中的行政处罚决定法制审核工作，就更困难重重，主要体现在两方面问题：一是法制审核的质量把控问题的“难点”；二是法制审核人员来源问题的“堵点”。丽水在“大综合一体化”行政执法改革过程中，丽水综合行政执法人是如何破解法制审核的“难点”和“堵点”的，就此展开探索之旅。

（一）法制审核缺失相应的审核流程及审核标准。

法制审核“难点”，实质上就是缺失相应的审核流程及审核标准。《中华人民共和国行政处罚法》（1996年版）没有明确载明“法制审核”概念，只在第三十八条第一款规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查”。

1996年4月15日《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》强调，“确定行政机关内部比较超脱的机构对调查结果进行初步审查。”这是法制审核制度的最初要求。

2015年12月27日中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出，“严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”首次在“审核”前面增加“法制”，并有了“重大行政执法决定法制审核”的完整概念。

2017年，《行政处罚法》进行了修改，在原第三十八条增加了第三款，规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

2018年12月5日《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）规定，重大执法决定的四项情形以及“未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”等内容。同时，首次明确了法制审核内容：要严格审核行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；行政执法程序是否合法；案件事实是否清楚，证据是否合法充分；适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当；执法是否超越执法机关法定权限；行政执法文书是否完备、规范；违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关。

国务院在组织开展行政执法三项制度试点后，2018年开始全面推行重大行政执法决定法制审核制度。2021年对《行政处罚法》的修订延续了之前重大行政执法决定法制审核制度的相关规定。

从1996年《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中提出的“初步审核”，到《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中强调的“法制审核”，再到《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的“重大执法决定法制审核”，是我国法制审核制度从无到有的过程，但是除了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》规定了“法制审核内容”外，并没有权威部门为法制审核明确“如何审、怎么审”，这必然导致法制审核标准及流程的缺失，法制审核质量无法把控。

正因为法制审核标准化建设的缺失，广大法制审核人员凭着自己对审核的理解而“八仙过海各显神通”，法制审核工作往往被视为“只可意会不可言传”模糊地带。

（二）符合条件的专业法制审核人员严重不足。

法制审核的“堵点”，本质上就是合格的法制人员严重不足的问题。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》规定，从事行政处罚决定审核的人员应当取得国家统一法律职业资格。据此，2017年，全国人大常委会修改了《行政处罚法》，增加了原第三十八条第三款，规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”该修改决定自2018年1月1日起实施。

据此，自2018年1月1日起，“初次从事行政处罚决定法制审核”的人员，都应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，而在此之前已在从事行政处罚决定法制审核的人员不必取得法律职业资格。

从各地方、各部门情况来看，法制审核人员的配置与该制度的工作任务不适应，这是贯彻实施该制度的最大难点。为此国务院明确了两条路径：一是专业的审核人员，原则上各级行政执法机关的法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%；二是充分发挥法律顾问和公职律师的作用。这方面，可以走政府采购服务的路径。

在2021年1月22日第十三届全国人大常委会第25次会议修订《行政处罚法》前，大量的行政处罚案件主要是由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，专业的法制审核人员缺失问题相对来说不是特别严重，而随着新修订《行政处罚法》第二十四条第一款规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”自2021年7月15日正式实施新修订的《行政处罚法》，特别是我省“大综合一体化”行政执法体制改革暨“乡镇（街道）一支队伍管执法”的推进，承担乡镇（街道）行政执法决定的法制审核人员缺失问题就更加突出。

虽然在理论上说，乡镇（街道）综合执法队也是可以通过购买社会服务，聘请律师事务所的律师进行法制审核，但是乡镇（街道）所在地往往没有律师事务所，加上行政处罚决定法制审核具有极强的时限性。另外，目前“浙江省统一行政处罚办案系统”并没有为“律师”签署法制审核意见留有必要的路径，因此通过聘请律师事务所的律师进行法制审核仍有许多不便。

二、创新提出菜单式法制审核规程

2020年，为提高行政执法人员办案质量，提升法制审核人员的法制审核能力，解决行政处罚法制审核的标准化问题，丽水市综合行政执法局四级调研员余世亮同志提出“菜单式法制审核”概念，即法制审核“菜单式管理”工作方法的简称。它是将精细化管理模式引入法制审核工作，通过运用程序化、标准化和规范化的手段，让法制审核变得像“点菜”一样方便、简洁、高效。同时，还编纂了《菜单式法制审核规程（行政处罚篇）》。

“菜单式法制审核规程”首次统一了丽水市法制审核的流程及标准，它不仅是法制审核的标准手册，也是执法办案人员的操作手册。

2021年，丽水成功创建首批法治浙江（法治政府）建设示范市，入选创建全国法治政府建设示范市综合候选地区，全市行政诉讼案件败诉率从2019年的11.07%降至3.3%，败诉率降至全省最低。这是我市创建全国法治政府示范市的成就之一，该成绩的取得与我市行政执法人员的素质提升分不开的，而其中也与过硬的法制审核人员对案件的严格审查分不开的。

为了解决“怎么审、审什么”的问题，菜单式法制审核规程有以下特点：

一是紧扣“四个阶段”。从受理立案、调查终结、处罚决定和执行结案四个阶段入手，对法制审核任务进行分解，引入法制审核精细化管理模式，实现各阶段审核程序化、标准化和规范化，最后按审核意见模板出具统一的书面法制审核意见，让法制审核变得像“点菜”一样方便、简洁、高效。在总体上提高工作效率，降低法制审核难度，使审核工作更可控，同时也从制度上有效降低法制审核人员职业风险和堵住权钱交易的空间，全面提升办案质量。

二是分解“三级菜单”。依据现行有效的法律法规规章，从行政处罚案件办理四个阶段切入，将法制审核分为4个一级菜单、15个二级菜单、83个三级菜单，涵盖行政处罚全部环节，最后形成案件审查规范模板，实现了案件审核方便快捷与规范精准并举。

三是细化“百个审核点”。以三级菜单要点为指引，围绕案件办理各阶段要求，形成《菜单式法制审核100个审核点》，使法制审核人员和执法办案人员首次在案件各个环节都有共同标准，促进审核人员和办案人员的有效互动，全面提升案件质量。

三、深入推广菜单式法制审核模式

（一）“全方位”培训，“制度性”规范，“正向式”激励，让基层法制审核人员“会点菜”。

法治素养和法律专业能力是法制审核队伍的核心竞争力，丽水以“菜单式法制审核规程”培训为抓手，起草编制制度、规范，狠抓法制审核队伍建设。

一是强化培训。自2020年提出“菜单式法制审核”以来，丽水市按照“面向实战、注重实效”的原则，每年定期组织新进行政执法干部、新进法制审核人员专题培训会，不断提高执法人员的法治思维、业务能力和职业素养。累计刊印《菜单式法制审核规程（行政处罚篇）》1400册，开展“菜单式”规程专题培训38场。

二是深化制度。根据“大综合一体化”行政执法改革要求，以“菜单式法制审核规程”为主要内容，起草编制《行政处罚案件“菜单式”法制审核规定》《普通程序行政处罚流程图》《综合行政执法案件级别管辖制度》等制度，汇总各赋权领域执法办案指引、自由裁量基准等内容，规范执法行为，明确处罚标准。

三是优化激励。指导各县（市、区）以正向激励注活力，鼓励、支持各地出台政策，动员行政执法干部参加国家统一法律职业资格考试，充实法制审核队伍。目前松阳、缙云、景宁、云和颁布激励政策，给予初任公职律师人员一次性奖励和连续三年考核奖励双重奖励，其他各地正在落实相关政策，切实把鼓励行政执法干部参加国家统一法律职业资格考试作为一项重点工作抓好抓实。2021年，全市行政执法队伍取得公职律师身份86人。

（二）“二分法”制度、“多功能”机构、“衔接制”流程，让基层法制审核人员“会做菜”。

以厘清法制审核概念为核心，重构法制审核制度。行政处罚决定法制审核制度重在合法行政，要义在于通过推进专业化，既实现内部职能分离与互相监督，又提高行政效率，规范行政处罚行为，确保行政处罚行为合法。根据《行政处罚法》第五十八条第一款规定的“重大行政处罚决定”的法制审核范围，就此将行政处罚法制审核划分为“狭义行政处罚法制审核”和“广义行政处罚法制审核”。

狭义的行政处罚法制审核，是指行政机关在对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件作出决定之前，应当由行政处罚决定法制审核人员对其合法性、适当性进行审核，提出书面审核意见，未经法制审核或者审核未通过不得作出决定。

广义的行政处罚法制审核，是指按照普通程序实施的行政处罚案件，在案件办理的四个阶段，即受理立案、案件调查、处罚决定和执行结案，由从事行政处罚法制审核人员对其合法性、适当性进行审核，出具书面法制审核意见。

广义的行政处罚法制审核的政策依据是，《浙江省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（浙政办发〔2019〕20号）规定，“各级行政执法机关要根据相关法律法规，结合工作实际，积极推进法定简易程序外所有执法决定法制审核，做到‘一案一卷一审’。”

据此，我们可将符合《行政处罚法》第五十八条第二款规定条件，即通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格或者在2018年1月1日前已从事行政处罚决定法制审核的人员称为“资深法制员”，而其他从事非重大行政处罚决定的法制审核人员称为“普通法制员”。也就是说，普通法制员可审核除《行政处罚法》第五十八条第一款规定之外的行政处罚案件；资深法制员可承担所有行政处罚案件的法制审核，但《行政处罚法》第五十八条第一款规定的重大行政处罚案件只能由资深法制员审核。

一是“二分法”制度。基于乡镇（街道）一支队伍管执法赋权原则是，“放得下、接得住、管得好、有监督”，以及乡镇（街道）迫切需要且高频多发、易发现、易处置、专业适宜的四个具体事项筛选原则，故除了符合听证标准的较大数额罚款案件外，绝大多数重大行政处罚案件并没有赋权到乡镇（街道），因此乡镇（街道）综合行政执法队内只要配备能承担起审核非重大行政处罚决定的“普通法制员”就能胜任。而乡镇（街道）极少数的重大行政处罚决定，则可以通过乡镇（街道）设立的“法制审核室”移交给该重大行政事项的赋权业务主管部门的“资深法制审核员”进行法制审核。将法制审核分为广义法制审核和狭义法制审核，再通过培养乡镇（街道）普通法制审核人员就能完成绝大多数案件的审核任务，而极少数的重大行政处罚案件则通过移交给赋权业务主管部门来法制审核，为此乡镇（街道）缺少法制人员的“堵点”将得到很好的解决。

二是“多功能”机构。为更好地解决乡镇（街道）法制审核“堵点”，乡镇（街道）还应结合属地政府法制人员配备情况，组建“法制审核室”。“法制审核室”可由乡镇（街道）法制人员、综合执法队法制人员、赋权业务主管部门法制人员，公职律师、司法所干部、顾问律师等法律专业人员组成。“法制审核室”有三大职能：一是组织培训。合理制定培训计划，组织法制审核人员培训，以提高其业务能力；二是组织协调。比如，涉及《行政处罚法》第五十八条第一款规定的重大行政处罚决定，由法制审核室移交给该赋权业务主管部门的法制人员进行法制审核；三是组织会审。乡镇（街道）综合行政执法队承办的案件涉及疑难、复杂案件等问题的，组织相关法律专业人士进行会商、讨论等。

三是“衔接制”流程。根据“大综合一体化”行政执法改革要求，以“菜单式法制审核规程”为重点内容，细化制定《菜单式法制审核100审核点》，编制《菜单式法制审核流转图》等规范，按乡镇（街道）设立“法制审核室”，建立“乡镇政府主审、业务部门协审、明确审核职责”的分级流转衔接机制。

（三）“集约式”整合，“立体式”考核，“全过程”监督，让基层执法人员“做好菜”。

丽水市现有公职律师360人，专业执法队伍、综合执法队伍配比不足，而基层政府法制审核人员缺口更大，丽水市深化执法改革，推动机构、机制、流程重塑，打牢铸好法制审核之基石。

一是资源整合。全面推行乡镇（街道）法律顾问制度，构建“1+N”乡镇（街道）法制审核室模式，即在乡镇（街道）党委政府领导下，由司法所统筹协调法制审核人员、乡镇（街道）法制干部、公职律师、法律顾问等开展法制审核工作。整合司法行政部门、综合执法部门、赋权业务主管部门的法制力量，参与行政处罚案件的指导。2022年以来，全市一般程序案件法制审核通过6916件，行政诉讼收案211件，同比下降20%。

二是立体考核。建立案件办理全程可视化和数字化机制，通过大数据展示执法人员案件主办、协办数量，形成个人办案积分排名；通过“菜单式”法制审核流程收集法制审核人员高频错误区间，针对性开展查错、纠错，对办理数量不达标，案件质量不过关等进行通报晾晒，解决问题根源，营造赛马比拼的良好氛围。在2021年开展行政执法案件评查中，全市252家执法部门案件合格率为97%。

三是全程监督。围绕规范办案、全程管控、效能评价等目标，打造全过程、全方位的案件质量监督评价体系。以行政执法专项监督为抓手，聘请监督员对行政处罚个案监督；以行政处罚案件评查为举措，发现问题、改正错误，并以优秀案件起示范引导作用；以大数据分析研判为路径，助力法制审核全过程、全方位的监督。2022年全市乡镇（街道）通过全新流程办理行政处罚案件279件，均通过案件评查。