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党建统领 多维智治 奋力打造国家公园“一支队伍管执法”改革样板的路径探析
——基于庆元县以“大综合一体化”行政执法改革合力提升百山祖国家公园基层治理能力的研究

发布日期: 2022- 08- 05 18: 35 浏览次数:

绿水青山就是金山银山,国家公园建设是“国之大者”。习近平总书记强调:“要积极开展国家公园体制试点,建设热带雨林等国家公园,构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护地体系”,这为提升百山祖国家公园治理效能提供了科学的指导和明确的要求。庆元县综合行政执法局认真贯彻落实中央和省市关于推进“大综合一体化”行政执法改革的决策部署,立足百山祖国家公园保护体系的自身实际和基层所需,坚持党建统领,条抓块统,推进执法人员统筹协调、联动监管提升效能、司法执法多跨协同和数字赋能多维治理,促进百山祖国家公园行政执法向“多元一体化”转型,实现“党建+执法”一体推进,全面提高百山祖国家公园“一支队伍管执法”治理效能,加快培育有亮点、有突破、有特色的“庆元实践”,奋力打造具有“庆元特色”的“两山”样板。

一、打造国家公园“一支队伍管执法”改革样板的提出

“大综合一体化”行政执法改革是在习近平总书记和党中央亲切关怀指导下推进的一项重大改革。去年以来,习近平总书记两次就浙江改革试点方案作出重要指示,赋予我省整体推进行政执法体制改革的重大政治任务,这充分体现了习近平总书记对浙江的关心关爱和殷切期望。总书记有号令,党中央有部署,政府见行动,历届省委、省政府锚定习近平总书记擘画的改革蓝图,坚持在生态文明建设和法治政府建设的整体框架下谋篇布局。庆元县综合行政执法局坚持以改革为导向,持续推进行政执法体制变革重塑,解决“看得见管不着”,以及多头执法、交叉执法和执法协调联动不顺等突出问题,全力维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量,为百山祖国家公园治理体系和治理能力现代化夯实基础。

(一)坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的时代需要。行政执法能力建设是法治政府建设的支撑,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。2022年,《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央批复同意,浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。国家试点方案明确要求到今年年底基本形成权责统一、权威高效的“大综合一体化”行政执法格局;袁家军书记在全省推进大会上强调,8月底前要打造形成一批具有浙江辨识度、全国影响力的标志性成果;省第十五次党代会进一步提出要纵深推进“大综合一体化”行政执法改革。在改革进入“深水区”的关键时刻,以多维融合、整体智治为方向,从点到面、因地制宜、挖掘潜力、凝聚成果,推进国家公园“一支队伍管执法”改革具有重要意义。

(二)加快打造共同富裕示范区有影响可示范标志性成果的改革需要。建党百年之际,以习近平同志为核心的党中央赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的光荣使命。建立健全责任落实机制、协同推进机制、争先创优机制、宣传发动机制,推动“大综合一体化”行政执法改革各项目标任务落细落实,是加快打造高质量发展建设共同富裕示范区有影响、可示范的标志性成果的重要手段。因此,庆元县以创建百山祖国家公园为载体,探索实践“一支队伍管执法”进百山祖国家公园,可进一步推进国家公园自然生态保护与管理体系建设,促使庆元、龙泉和景宁三个县(市)区域的协同合作,也可为今后乃至全国其他省市地跨区域治理提供蓝本。

(三)“大综合一体化”行政执法改革赋能山区26县基层整体智治的现实需要。“大综合一体化”行政执法改革是一场系统性、整体性、重构性的集成变革。省委下发的《加快推进“大综合一体化”行政执法改革实施方案》中,明确提到要“推动‘一支队伍管执法’向园区、站区和国家公园等延伸”。同时,百山祖国家公园内“看得见管不了,管得了看不见”“职责交叉三不管或多头管”等问题较为突出,亟需加快百山祖国家公园核心区内的“大综合一体化”行政执法改革工作探索进度。对此,以数字化改革为引领,以构建协同高效的事前事中事后监管体系为重点,以“一支队伍管执法”为突破,通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式,加快形成职责更清晰、队伍更精简、协同更高效、机制更健全、行为更规范、监督更有效的“大综合一体化”行政执法新格局,以改革合力助推山区26县基层整体智治,全面推进乡村振兴,尤为重要。

二、打造国家公园“一支队伍管执法”改革样板的主要做法和效能

为实质性推进“大综合一体化”行政执法改革,进一步探索“乡镇(街道)一支队伍管执法”改革,庆元县综合行政执法局以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持贯彻“整体政府”“县乡一体、条抓块统”县域整体智治理念,牢牢把握“大综合一体化”行政执法改革总纲,强化百山祖国家公园庆元保护中心对管理领域内执法力量的统一指挥和统筹协调,建立健全县乡联动、高效协同的执法工作机制,推动行政执法“碎片化”向“一体化”转变,实现综合执法平台的迭代升级,全面提升基层社会治理能力。

(一)推进“政策驱动”向“制度驱动”转变,构建队伍建设新链条

一是强化体制机制保障。组建改革工作专班,创新出台符合百山祖国家公园实际的改革实施方案,明确5大体系16大项33小项改革任务,明确执法队伍精简、执法人员下沉、执法事项划转等多项事宜。全面梳理涉及17个部门68项的《乡镇(街道)“属地管理”事项责任清单》,明晰国家公园内县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任,构建工作协同举措清单,为百山祖国家公园智治管理提供制度支撑。二是细化组织管理体系。挂牌成立庆元县百山祖国家公园综合行政执法指挥办公室,先行探索建立国家公园行政执法统一协调指挥平台,统筹协调、管理指挥所有涉及百山祖国家公园内执法事项的行政执法力量。细化完善下沉执法人员“县属乡用”共管办法,庆元县下沉执法人员相应组织关系、工资福利、职级晋升、提拔任用参照《庆元县部门单位派驻乡镇(街道)人员绩效考核工作方案》执行,边干、边学、边完善,逐步探索一套清晰明了、切合实际的下沉执法人员“县属乡用共管”制度,实现“一个口子管执法”。三是深化“党建+队建”。推进与百山祖镇“四平台”衔接,进一步规范指挥体系、数据支撑和运行管理,不断提升数字赋能基层治理能力与水平。加强法制审核队伍建设,打造“教科书式”执法办案样板,降低败诉风险,提高办案质量。建立执法人员定期培训制度,根据执法职责、工作要求和人员情况,分级分类组织开展政治素质、职业伦理、法律知识和实战技能等培训,全面提升综合行政执法队伍规范化水平。目前,共邀请行业专家组织行政执法实务培训、国家公园执法工作指导、护林员实操培训等3批次,141人次,选派业务骨干参加行业培训28人次。

(二)推进“信息监管”向“数字监管”改变,打造数字赋能新引擎

一是推进智慧执法数字保障。开创“科技+执法+群众工作”新模式,推动社会治理向群众智慧和人工智能“两智融合”迈进。推广非现场执法,运用无人机设备进行证据调查、现场勘验、整改复查,有效确认当事人违法事实,结合秸秆焚烧高位视频监控系统、智巡护系统、无人机航飞巡查等技术手段开展百山祖国家公园范围内的秸秆焚烧、违建巡查及图像采集、生物多样性保护等智慧巡查,以“监控远程锁定+现场立案处罚”联动方式提高巡查处置效率,避免长距离“空跑”现象。目前,百山祖国家公园庆元保护中心共设有35个视频监控探头,执法队开展专项高空巡查24次,发现新发违建12处,有效提高巡查效率。二是推进全流程数字化监管。协调全县行政执法机关接入“大综合一体化”执法监管数字应用,打通部门间数据池,消除信息壁垒,推进执法监管事项全上平台、执法协同指挥全屏掌控、行政执法效能全面画像。同时,将“浙政钉掌上执法”“丽水市智慧执法平台”全面贯通“基层治理四平台”,集成“发现-上报-派发-处置-反馈”功能,形成监管执法逻辑闭环,不断提升行政检查效率和重大分险防范能力。今年以来,百山祖国家公园范围内共计上报事件891起,登记、处理870件,掌上执法率100%。三是推进智能信息共建共享。依托“十台合一”社会治理指挥中心,接入“智能生态卫士”“森林卫士”“蓝天卫士”等数字化场景,整合、共享各类工作信息、挖掘违法线索、固定违法证据,实现信息的实时交互和大数据的归集运用,强化综合执法的智能感知、研判能力,实现“天上看、地上查、线上管”多维管理治理体系,形成推进国家公园保护的强大合力。目前,以“人防+智防”筑牢森林防火安全屏障,实现清明期间“零火情”“零火灾”,并在日常应用中成功制止3起违规野外用火行为,及时扑灭秸秆焚烧点位20余处。

(三)推进“部门本位”向“整体智治”蜕变,实现高效协同新突破

一是提升精准协同效能。精简执法队伍,形成“综合执法+市场监管、生态环境保护、交通运输、文化市场、农业农村、应急管理、自然资源、卫生健康”的“1+8”执法队伍格局,根据实际情况采取实时、全时下沉模式,建立“公园吹哨,部门报到”协调机制,破解国家公园范围内4个乡镇、13个行政村、25个自然村的跨区域联合综合执法难题。联合百山祖国家公园警务室组建“1+1”庆元县百山祖国家公园执法组,完善“行-刑”执法衔接,共同处理一批跨领域跨部门高频事项,与庆元县人民法院联合设立“共享法庭”(“大综合一体化”行政执法改革工作服务站),推进行政审判和行政执法的有效衔接。通过协同机制,共查处破坏生态类案件10余件,处罚生态环境损害赔偿金80多万元。二是提升事务联办效能。牢固树立整体政府理念,全面梳理百山祖国家公园执法目录总清单、高频执法事项清单和未发生的“零执法”事项,分类提出处理意见,从源头上减少不必要的执法事项共800余条。积极开展“一件事”联办工作,目前已梳理“森林防火一件事”、“动植物偷盗猎治理一件事”、“生物多样性保护一件事”等10件基层事务集成联办“一件事”,充分发挥执法人员、护林员、网格员、百管站工作人员、人民群众等力量,形成监督、发现、执法、处罚的处置闭环,着力解决当前百山祖国家公园内职责交叉三不管或多头管等问题。截至目前,开展打击捕获、猎杀、经营、销售、食用野生保护动植物联合执法检查活动,共出动执法人员30人次,共检查农贸市场10余家,相关超市、餐馆、店铺等经营场所300余家,发放宣传单1000余份。三是提升联合执法效能。开展“综合查一次”执法检查,提高行政执法效能。全面梳理编制“执法主体、检查事项、被检查对象”三张清单,通过数据集成、跨部门联动开展事中事后联合监管,综合运用“双随机、一公开”等方法,实现“进一次门、查多项事、一次到位”,减少重复执法和执法扰企扰民,持续优化营商环境。目前,在酒店民宿行业、自然保护区、涉河工程等领域开展“综合查一次”4次,涉及被检查主体13家,全面推进跨领域跨部门综合执法纵深拓展。

三、打造国家公园“一支队伍管执法”改革样板的经验启示

“一支队伍管执法”进百山祖国家公园是庆元县“大综合一体化”行政执法改革的一项重点工作,也是高质量发展建设共同富裕示范区和推进基层治理现代化的重要抓手。庆元县综合行政执法局以改革总体目标为出发点,以改革关键期为着力点,以适应各乡镇(街道)改革实际为落脚点,不断实践探索,着力打造可复制、可推广、具有“庆元特色”的改革样板,为推动国家公园治理现代化建设、奋力推进“两个先行”提供了坚强执法保障。

(一)聚焦党建统领、条抓块统,勾勒基层治理新路径。牢固树立“绿水青山就是金山银山、国家公园就是尊重自然的理念”,认真贯彻落实国家、省级相关政策要求,深入实施生态立县发展战略,坚持走绿色生态发展之路,建立健全政策制度,高位落实执法与服务,按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律,强化执法力量的统一指挥和统筹协调,开启联动联勤执法模式,对百山祖国家公园实行整体保护、系统管理、综合治理、联合执法。

(二)聚焦执法公正、联合执法,绘就执法监管新蓝图。秉持“司法协作、高效协同”理念,着力提升“司法引擎”效能,设立生物多样性司法保护基地,将法治力量赋能到百山祖国家公园行政执法领域,积极构建多元共治格局,为广大群众提供更加便捷高效的专项司法服务。加强行政执法与司法审判的衔接配合,共同研判,通力合作,设立百山祖人民法庭,集中管辖庆元县内环境资源案件,准确把握环境案件审判规律,统一事实认定和裁判标准,有效打破环境资源刑事、民事、行政案件的业务壁垒,依法打击各类违法犯罪行为,增强全社会环境资源保护意识。

(三)聚焦数字赋能、整体智治,释放基层治理新动能。充分发挥数字化、智能化的先导、支撑、驱动作用,通推动流程再造、深化数字应用、实现多维融合,不断提升国家公园治理效能,引领撬动“一支队伍管执法”实现突破。构建内部业务流、数据流、审批流汇聚集成端,全面接入全省统一行政执法办案系统,推广应用“浙政钉掌上执法”、丽水市智慧执法平台,依托各类监控视频、红外相机、“云值守”平台系统等数据资源,充分挖掘违法线索,有效固定违法证据,及时共享信息数据,着力消除信息孤岛,推进执法规范化、标准化、精细化,实现执法全流程数字化监管,推进百山祖国家公园整体智治。


来源:庆元局  陈雯雯  季田甜





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