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“大综合一体化”概念界定暨解决试点中存在问题的思路与对策——以丽水改革试点为例

发布日期: 2022- 06- 02 09: 39 浏览次数:

本文源于作者参加丽水市司法局组织的“2022年乡镇(街道)执法情况专项监督”,在8天时间里走遍了丽水市九县市区,参加了九场座谈会,走访了七个乡镇(街道)综合执法队。基于对《行政处罚法》第24条的理解,结合座谈、走访中了解的相关问题,就有了这篇调研文章。文章观点既不代表监督组,也不代表作者所有单位,纯属个人观点,不当之处敬请方家指正。

我市县两级综合行政执法指导办公室对“大综合一体化”改革试点做了许多有益的探索,在本次监督中,相关部门和乡镇(街道)以及基层执法人员还提出了许多问题。而这些问题主要集中在哪些执法事项必须赋权于乡镇(街道),业务主管部门的执法人员如何下沉、又如何履职,乡镇(街道)综合行政执法队(以下简称“基层执法队”)如何组建,基层执法队怎样才能行稳致远等四大类问题,而问题的产生,个人认为,主要是对本次改革试点的核心问题——何为“大综合一体化”——的模糊认识,进而使得目前改革困难重重。

一、界定“大综合一体化”概念之必要

(一)何为“大综合一体化”?对这个问题,我问过许多人,包括此项改革的专班人员,都没能得到一个明确的答案。

根据相关文件及领导讲话精神,人们对“大综合一体化”的基本认识是,加快推进“大综合一体化”行政执法改革是习近平总书记和党中央赋予浙江的重大政治责任,是我省全面贯彻习近平法治思想、建设法治中国示范区的关键抓手,是更高水平推进省域治理现代化的重要举措,也是打造“重要窗口”、高质量发展建设共同富裕示范区的标志性成果。

人们对“大综合一体化”的上述模糊认识,其实是将开展“大综合一体化”改革意义,误解为“大综合一体化”应有之义。

界定“大综合一体化”概念真的很难吗?其实,“大综合”不难理解,难就难在什么是“一体化”,而本次改革的顶层设计者却没有对“一体化”给出清晰的答案。

“大综合一体化”的“大综合”,其法律依据是,《行政处罚法》第二十四条第一款的规定,即“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。”有关部门只要将“基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权”赋权给乡镇(街道),自然就符合“大综合”概念之要求,因为有明确的法律依据,大家说出来、做起来自然非常踏实。

而“大综合一体化”的“一体化”,又该是什么意思?

首先,“大综合一体化”里的“一体化”不是行政执法领域的“横向一体化”。《行政处罚法》第十八条所规定的,城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急重审、农业等领域推行“横向一体化”综合行政执法。比如,丽水市交通运输综合行政执法队就横向整合了交通运输系统内公路路政,道路运政,水路运政,航道、港口、地方海事行政,工程质量监督管理等执法门类的行政处罚及其相关的行政检查、行政强制等执法职能。

其次,“大综合一体化”里的“一体化”不是行政执法领域的“纵向一体化”。2015年12月24日发布《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》里,就提出了行政管理体制的“一体化”。该指导意见第二部分“理顺管理体制”第六项“综合设置机构”中指出,“遵循城市运行规律,建立健全以城市良性运行为核心,地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制,强化城市管理和执法工作。”这里的“纵向一体化”城市管理行政执法管理模式,是目前大多数行政管理机关原有体制的延续,而我省本次“大综合一体化”改革试点,就是要打破这种“纵向一体化”的行政执法模式。

我认为,“大综合一体化”的“一体化”,应该是行政执法领域“块状一体化”。“横向一体化”“纵向一体化”的行政执法模式,从“条抓块管”的行政体制改革来说,它们都属于“条抓”;而行政执法领域的“块状一体化”,就属于“块管”的范畴,也就是乡镇(街道)属地管理在行政执法中的体现。

中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(2021年4月28日),指出要增强乡镇(街道)行政执行能力,依法赋予乡镇(街道)综合管理权、统筹协调权和应急处置权。根据本地实际情况,依法赋予乡镇(街道)行政执法权,整合现有执法力量和资源。为此,既然本次“大综合一体化”改革试点,不属于“横向一体化”,也不是“纵向一体化”,它应该以乡镇(街道)为主体的属地行政管理与各业务主管部门的行政执法有机结合的“块状一体化”,基层综合执法要依托乡镇(街道)的行政管理资源开展行政执法工作,而基层综合行政执法也要为乡镇(街道)依法行政保驾护航。

综上,“大综合”是指,根据基层管理迫切需要为导向,将原属于各业务主管部门的行政执法事项综合起来赋权于乡镇(街道);“一体化”是指以乡镇(街道)属地管理为基础,与各部门下沉到乡镇(街道)的行政执法力量有机整合的条块共管模式。为此,“大综合一体化”的本意是,为解决基层存在的“看得见、管不着”问题,以乡镇(街道)属地管理为基础,组建条块共管模式的基层综合行政执法机构,为乡镇(街道)依法行政保驾护航。

(二)以乡镇(街道)为主体的属地行政管理与各部门行政执法力量有机结合的“块状一体化”改革,是本次改革应有之义。本次改革试点之目的,就是要改变原有的“既当运动员又当裁判员”“九龙治水”等行政执法弊端,乡镇(街道)执法的优势是看得见、管得着,又可以快速处理,最大限度地服务地方经济的发展;试点改革落地后,百姓办事从“到处找部门”变为“找一个政府”,“一个政府行政”将成为群众与政府部门打交道成了可能;行政执法从“分头多次查”向“综合查一次”的转变,如此改革不仅让百姓、企业获益,而且大大提高行政执法效能。

确定“大综合一体化”的“一体化”的主体是乡镇(街道),那么本次改革的立足点就应该是整合乡镇(街道)的原有行政组织架构,利用其属地的行政管理优势,让基层执法队与乡镇(街道)的其他行政管理机构形成有机体,充分发挥“块状一体化”的作用。通俗地说,基层执法队就是乡镇(街道)的组织架构里的有机组成部分。

这个道理其实非常简单明了,基层执法队是以乡镇(街道)的名义作出行政处罚,自然就是乡镇(街道)的执法机构。我们不会质疑市场监管综合行政执法队,是市场监管机关的执法机构,那么为什么人们对“大综合一体化”改革中成立的基层执法队,会有不同的声音呢?

这是因为某些乡镇(街道)干部认为,赋权给乡镇(街道)的执法事项原本就是县级各部门的法定职责,基层执法队的主要执法人员也是由各部门下沉到乡镇(街道)的执法人员组成。根据目前改革需要,乡镇(街道)仅仅是指派一位分管领导兼任执法队的“队长”而已。加上,为了推进改革,相关文件明确规定,各部门下沉到基层执法队的行政执法人员,采取“县属乡用”的人员管理模式,更让乡镇(街道)干部认为,虽然基层执法队是以乡镇(街道)名义挂牌运行,其实质仍是各部门以“执法进乡镇(街道)”模式的新尝试而已。

某些乡镇(街道)干部的上述不正确认识,就是对“大综合一体化”改革的实质问题,即以乡镇(街道)为主体、有机整合行政管理与行政执法的“块状一体化”的错误理解。

综上,“大综合一体化”的本质属性,就是乡镇(街道)为主体、有机整合属地行政管理与各部门行政执法力量的“块状一体化”,将基层执法队全面、深度地融入乡镇(街道)日常工作之中,使其成为乡镇(街道)的直属机构或内设机构。

本次改革试点,只有坚持基层执法队成为乡镇(街道)“块状一体化”的有机组成部分,试点才算抓住真正的“牛鼻子”。换个角度来说,如果能将基层执法队全面、深度地融入乡镇人民政府或街道办事处之中,那么本次调研中收集的四方面十四个问题,绝大多数都能得到圆满解决。

二、解决“大综合一体”改革试点问题的思路与对策

界定了“大综合一体化”概念后,让我们理解了“大综合一体化”改革试点的核心问题所在,那就是基层执法队是以乡镇(街道)为执法主体,通过将行政管理与行政执法有机整合,切实解决乡镇(街道)看得见、管不到且急需在乡镇(街道)层面解决的问题,实现综合行政执法为乡村振兴、共同富裕保驾护航之目的。

因“大综合一体化”改革试点涉及问题较多,本文就以问答方式就相关问题提出自己的一孔之见,权当抛砖引玉。

(一)解决哪些执法事项应赋权于乡镇(街道)问题的思路与对策。

1.问:如何理解乡镇(街道)执法事项赋权原则?或者说,乡镇(街道)执法事项如何确定?

答:目前赋权于乡镇(街道)执法事项的划转标准是,“三高两易”,其目标是做到基层行政执法事项要“放得下、接得住、管得好、有监督”。

从理论上说,以“三高两易”(高频率、高综合、高需求、易发现、易处置)为赋权标准,精准梳理赋予乡镇(街道)基层治理迫切需要的“共性”行政执法事项,以解决了乡镇(街道)“有责无权”的痛点。

上述赋权标准看似清晰,实则模糊,特别是何为“高频率”难以计算。这些执法事项原先没有划转到乡镇(街道),就不能统计出正确的 “高频率”数据,因为有些执法事项在县级层面可能是“睡眠事项”,而一旦下放到乡镇(街道)就有可以被“激发”成了高频率的执法事项。

常言道,会者不难,难者不会,故“易发现”和“易处置”的理解也是因人而异。

我认为,唯一的赋权标准只能是“一高”,即“高需求”,也就是《行政处罚法》第二十四条第一款的规定的“基层管理迫切需要的”行政处罚权。

为了实现“放得下、接得住、管得好、有监督”的目标,其立足点仍然要以“高需求”或者是“基层管理迫切需要”为中心开展赋权工作。理由如下:

“放得下”,就是要解决乡镇(街道)“高需求”的执法事项为前提。以“高需求”为赋权标准,哪些执法事项要下放到乡镇(街道),就不是以各业务主管部门是否愿意为原则。也就是说,“放得下”应以乡镇(街道)是否需要为原则,乡镇(街道)需要下放的,各部门就是不愿意放也得放,这才是“放得下”应有之义。

同样,“接得住”的理解,也不是以乡镇(街道)现有执法力量为衡量标准。如果按照改革试点之初乡镇(街道)的执法力量来说,赋权于乡镇(街道)执法事项都是“接不住”的,正因为“接不住”才要求县级执法机关下沉执法力量,让乡镇(街道)实现“接得住”之目标,正因为如此,才有了执法人员“县属乡用”之说。

在此有必要说明,这里的“接得住”与《行政处罚法》第二十四条第一款的规定,乡镇人民政府、街道办事处能够“有效承接”县级人民政府部门的行政处罚权之规定,还是有区别的。这是因为“接得住”所要考虑的是,能否接得住;“有效承接”所考虑的是,承接的有效性。在乡镇(街道)能否“有效承接”的问题,还将在“如何解决级别管辖问题”中阐述。

是否能实现“管得好”“有监督”的目标,其抓手就是行政执法与行政管理的“块状一体化”,通过整合乡镇(街道)原有的管理机制、监督体系,基层执法队的监管与监督才能落到实处。

基于此,既然执法事项赋权于乡镇(街道)的标准,不能以“高频率、高综合、易发现、易处置”为标准,也不能以是否“放得下、接得住”为原则,那么本次改革试点应如何确定赋权事项呢?答案只有一个,那就以乡镇(街道)是否有“高需要”,即以解决的问题为导向的标准。

乡镇(街道)“高需要”的执法事项,只要不违反执法事项的级别管辖问题的,不论目前乡镇(街道)是否能接得住、是否易处置都应该赋权于乡镇(街道),绝不能以乡镇(街道)“接不住”为由,将某些乡镇(街道)有“高需求”的执法事项留在县级执法机关,从而拒绝相关执法人员下沉到乡镇(街道)。

其实,解决基层执法队能不能“接得住”的关键,是县级执法机关的执法力量有没有下沉到乡镇(街道),县级执法机关有没有真正对乡镇(街道)综合行政执法的大力支持。

松阳县综合行政执法指导办就将赋权于乡镇(街道)的执法事项,分为“共性”与“个性”两大类。而“个性”执法事项就属于乡镇(街道)的“高需求”事项。

2.问:如何解决级别管辖问题?

答:行政处罚案件级别管辖,是指根据行政违法案件的性质、情节、社会影响及应给予的行政处罚等的不同,行政机关依级别的高低分别行使行政处罚的管辖权。通俗地说,就是上、下级行政机关之间在实施行政处罚方面的分工。

级别管辖可以解决不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为,也就是说,哪些违法行为可以由低一个层次的行政机关处罚,哪些违法行为只能由高一个层次的行政机关处罚。这意味着,根据级别管辖的规定,一些处罚权应由县级执法部门,一些原来由县级执法部门执法事项可以赋权给乡镇(街道)管辖。

根据目前改革试点工作相关文件规定,由基层执法队的行政处罚权限是以“排除法”来确定的,即除了没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物,降低资质等级、吊销许可证件,责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件外的行政处罚案件。这一划分还是基于基层执法队是否“接得住”的思路。

上述有关基层执法队与县级执法机关的行政处罚案件办理的划分,很难说是合理的。比如,办理没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物的案件,并不一定办理比较大数额罚款更难办?根据《行政处罚法》第六十三条第一款之规定,“较大数额罚款”,与“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”都属于行政机关应当组织听证的行政处罚,为什么前者案件可以由基层执法队办理,而后者则要将行政处罚权上交给县级行政执法机关承办?法理上说不通呀!

《行政处罚法》没有规定级别管辖,但是目前“大综合一体化”改革试点中必须破解县、乡两级行政处罚权的划分问题。有学者认为,划分行政执法级别管辖的标准,除了依据基本的行政区划标准外,还必须遵循以下标准:一是相对人的法律地位;二是对公共利益的影响程度;三是对相对人权利义务的影响程度。①这三条标准相对来说还是比较原则,为了能让“大综合一体化”改革试点工作真正落到实处,有关涉及县乡两级的行政执法级别管辖问题,还需在省级层面上予以明确规定。

3.问:如何解决监管与处罚问题?

答:“大综合一体化”改革试点工作要实现的目标之一,是“有监督”。而要达到“有监督”之目标,涉及在综合执法上,就是要将“执法权”与“监管权”相分离。一般来说,一个完整的行政执法,具有“许可、监管、执法”三个阶段。根据《行政许可法》确定的“谁可以,谁监管”的原则,那么县级行政机关将“执法事项”下放到乡镇(街道),其“监管”工作并没有随之下放到乡镇(街道),也就是说,县级行政机关还要继续履行综合行政执法事项的“监管”义务。

仍由县级行政机关继续履行综合行政执法事项的监管义务,这里确实存在两方面的问题:一是县级行政机关已经将部分行政执法人员下放到乡镇(街道),这些人原本就可能既承担监管义务,又履行行政执法职责,这些人因改革试点而下沉到乡镇(街道),势必使各部门的监管能力被削弱;二是县级行政机关承担乡镇(街道)的监管义务,却有不便之处,况且由县级行政机关发现违法行为再移交给基层执法队,又与“大综合一体化”改革试点需解决“看得见,管不到”的初衷相背离。

要解决监管与处罚问题,还是要从“条抓块管”的总体思路来破解,一是构建监管、执法协同联动机制,督促主管部门落实事中事后监管,形成全覆盖监管体系。二是通过智慧管理平台和“综合查一次”来解决部分监管问题;三是将承担投诉举报工作从“监管”中剥离出来,由基层执法队承担投诉举报工作,确需由县级行政机关以监管方式解决的事项,以及因行政案件级别管辖应由县级行政机关办理的,再以移送方式交由县级行政机关办理。

(二)解决各部门执法人员如何下沉、又如何履职问题的思路与对策。

4.问:各部门下沉人员该不该享受乡镇干部待遇?

答:这个问题原本不是问题,各部门的执法人员下沉到乡镇(街道)履行执法工作职责,其工作在乡镇(街道),其津贴补贴等待遇理应享受按乡镇干部待遇。然而,受到“县属乡用”模式的影响,下沉人员的津贴、补贴发放没有上级部门,特别是财政部门的政策支持,使得执行“同城同待遇”原则成了扯皮的事,再加上有些地方财政并不宽裕,给下沉执法人员增加津贴补贴,就成了新的财政负担。

同一城市不同级次政府机关相同职级人员,原则上应逐步实行大体相同的津贴补贴标准,这一原则理应在本次改革试点中得到落实,让下沉的执法人员能够安心在乡镇(街道)做好执法工作。

5.问:如何解决下沉执法人员能跨区域执法问题?

答:有些人可能会问,下沉执法人员为什么要跨区域执法?这其实是由于在欠发达地区各级执法机关编制和执法人员原本就不多。由于乡镇(街道)缺少执法人员,故需要由县级行政执法机关抽出一定数量的执法人员下沉到乡镇(街道)从事执法工作,如果这些下沉人员原先工作区域就是要辐射到多个乡镇(街道),而现在却要具体落实到某一具体的乡镇(街道)从事执法工作。

根据目前行政执法证的管理方式,这些下沉执法人员需领取双“行政执法证”,以确定某位执法人员是在某个乡镇(街道)执法,而一旦某人被确定为某地的执法人员,他就不能到其他区域从事执法工作。这种管理方式,对行政执法人员是否在某地依法履职会有一定作用,但在我市地广人稀、执法任务偏少的现状,就应解决下沉执法人员的跨区域执法问题,以利改革试点工作的顺利开展。

6.问:各部门下沉人员是否还需要兼顾原单位的工作?

答:在没有正式解决乡镇(街道)缺少执法人员现状的前提下,只要存在执法人员“县属乡用”的运行模式,各部门下沉人员是要兼顾原单位的工作,就是一个不容回避的问题。道理很简单,哪一个单位都缺人。况且下沉到乡镇(街道)的人员原本就是各部门的人,因此各部门总会有理由要下沉人员兼顾原单位工作的。

特别是,假如乡镇(街道)又经常将下沉的执法人员抽调到非执法工作岗位,以从事乡镇(街道)的日常行政管理事务,那么各部门更有理由认为下沉人员要兼顾原单位工作,甚至会提出将下沉人员抽回原单位工作的要求。

为了解决这一问题,坚持日常管理考核主要归乡镇(街道)的原则,尊重乡镇(街道)“指挥协调、考核管理、推荐提名和反向否决”四权,不随意插手干扰执法队伍日常管理、不随意抽调执法人员离岗、不随意安排执法工作任务。与此同时,相关组织人事部门还要制订下沉人员参与乡镇(街道)工作“负面清单”,明确乡镇(街道)哪些工作不能交给下沉人员做的,并切实执行“负面清单”制度,让下沉人员安心从事基层执法工作。

(三)解决基层执法队如何组建问题的思路与对策。

7.问:乡镇(街道)与基层执法队的关系问题?

答:“大综合一体化”的“一体化”,就是以乡镇(街道)为主体、有机整合行政管理与行政执法的“块状一体化”,将基层执法队全面、深度地融入乡镇(街道)之中,使其成为乡镇(街道)的直属机构或内设机构。因此,乡镇(街道)与基层执法队的关系就是整体与部分的关系,是领导与被领导的关系。

当然,上述所说的乡镇(街道),是指以“赋权”模式组建基层执法队伍的地方。

另外,“大综合一体化”改革试点还有两种模式,即派驻与辐射。派驻模式执法,是指各业务主管部门在某乡镇(街道)设立相应的执法机构,并由这些机构承担执法任务,最终仍以各业务主管部门的名义作出行政处罚。

辐射模式执法,又有两种形式,一是由赋权乡镇(街道)的基层执法队承担周边乡镇(街道)的执法职责;二是由派驻某地执法机构承担周边乡镇(街道)的执法职责,而这两种形式都是由各业务主管部门的名义作出行政处罚。

有必要指出,不管是赋权乡镇(街道)执法模式或派驻模式执法,其承担的辐射乡镇(街道)不能过多,比如,某县唯一一个赋权的综合行政执法队,既要承担本镇的行政执法任务,同时还要辐射另外9个乡镇的执法工作。这既加大了赋权镇与辐射乡镇的协调难度,又使得这一支执法队伍同时要对应10个乡镇执法工作,可能会使执法主业成为无法完成的任务。

8.问:基层执法队的组织架构如何设置?

答:简单地说,乡镇(街道)承担组织、协调基层执法队工作;基层执法队承担乡镇(街道)全域范围内的执法工作;而乡镇(街道)社会治理指挥中心,负责接收投诉、举报、指派工作,对不适合由基层执法队承办的案件以及尚未赋权于乡镇(街道)的执法事项,则由社会治理指挥中心上报并移送县级以上行政执法机关。

基层执法队受乡镇(街道)领导,业务上接受各业务主管部门的指导和监督。下沉到乡镇(街道)的原县级执法人员由乡镇(街道)和各业务主管部门双重管理,考核以乡镇(街道)为主,鉴于改革初期,新形成的基层执法队的队长由乡镇(街道)副书记或者常务副镇长担任,日常执法工作由基层执法队常务副队长主持。

在完善基层执法队组织架构的同时,乡镇(街道)还应建立健全乡镇(街道)内部管控体系,制定完善岗位职责、选人用人、考核评价制度;严格落实协作配合机制、依法行政工作机制、执法保障机制、执法办案机制、日常管理机制、信息化管理机制、执法监督机制和行风效能机制等八个方面工作机制。②

9.问:有行政执法证的乡镇(街道)干部,是否需要充实到基层执法队中的问题?

答:将有行政执法证的乡镇(街道)干部充实到基层执法队中,是本次改革试点的应有之义,这也是以乡镇(街道)“块状一体化”的核心内容,没有乡镇(街道)干部充实到基层执法队,全部执法人员由县级执法机关下沉人员组成,即所谓的“县属乡用”,这仅仅是改革试点初期的权宜之计,基层执法队要有战斗力,必须与乡镇(街道)干部融为一体,这也是解决业务主管部门下沉人员拥有归属感的路径之一。

当然乡镇(街道)原有的行政管理事务繁杂,任务很重,基层执法队的组建后,是可以通过开展综合执法工作,让原先由行政管理解决的问题,通过综合行政执法来完成或由综合行政执法提供保障,以全面提升行政管理效率。

10.问:如何解决乡镇(街道)办公用房、装备等问题?

答:既然基层执法队系乡镇(街道)的直属机构或内设机构,那么人财物应由乡镇(街道)统一解决与管理。对于原各业务主管部门下沉到乡镇(街道)的执法人员办公经费等,应本着“钱随人走”的原则来调剂。

在改革初期,基层执法的办公用房装备等应由县、乡镇(街道)协商解决,转入正轨后,乡镇(街道)的预算编制应包含基层执法队的经费开支项目。

(四)解决基层执法队如何才能行稳致远的问题的思路与对策。

11.问:县级行政机关如何帮扶基层执法队开展工作?

答:这个问题在理论上好解决,而现实中却困难丛丛。从各业务主管部门帮扶基层执法队开展工作来说,可以从三方面入手:一是培训,手把手教基层执法人员;二是提供专业技术支持;三是对基层执法队不熟悉的执法事项,以联合办案方式解决相对复杂、疑难的行政处罚案件的办理。

与此同时,帮扶基层执法队伍更需从制度建设上下功夫。缙云县综合行政执法指导办推行“设置协助帮扶期”的做法值得推广。缙云县委县政府要求,在事项划转和赋权的一段时间内(暂定半年),各业务主管部门要多“扶一扶、帮一帮”,与综合行政执法部门、乡镇(街道)共同履行主体责任,确保事项划转和赋权平衡过渡。在半年的帮扶期内,赋权事项和出现行政败诉或其他影响社会稳定等情况,部门同样追责。还有,青田县综合行政执法指导办明确基层执法队办理新类型案件,由各业务主管部门与基层执法队共同办理,并以此制作案件办理手册予以推广。

12.问:如何通过数字赋能,建立统一的指挥协调监督平台?

答:这数字赋能方面,遂昌县湖山综合执法队已经有了好的经验。另外,还可以学习衢州市在“大综合一体化”改革试点的成功经验,它们把县域作为基本单元,在县级社会治理中心(行政执法协调指挥平台)的基础上,向下打造乡镇(街道)综合信息指挥室“基层治理四平台”的中枢平台,以“十”字形架构横向联通其他乡镇(街道)综合信息指挥室,向下贯通村社全科网格(乡村振兴大讲堂),配套建立资源共用、信息共享、案件共商、协同共处四个机制,实现跨部门、跨区域、跨层级等多跨一体联动执法,形成发现、交办、处置、反馈、考核评价全环节全链条的工作闭环,做到“一个平台、一键指挥”。③

13.问:如何管控行政执法质量,如何解决基层执法队缺乏法制审核人员的问题?

答:在《司法部与浙江省政府签署协议,明确十方面32项支持举措》④(以下简称《合作框架协议》)中称,司法部“支持浙江建设‘整体智治、唯实惟先’的现代法治政府,不断提高政府依法治理效能”,同时明确“指导全面推进行政执法规范化、标准化建设,建立健全行政执法评议制度及指标体系,推动解决行政执法领域系统性问题。”以此为契机,全面提升基层执法队的行政执法质量。

司法部在如何解决“支持浙江在基层治理法治化上率先突破,依法助推社会高效能治理”中指出,“指导、支持浙江建立健全以司法所为主负责乡镇(街道)合法性审查工作格局,探索推进司法所综合改革。”也就是说,在“大综合一体化”改革试点过程中,基层执法队的行政处罚案件的合法性审核工作,应以司法所为主负责。这也是司法部支持浙江推进基层治理法治化应有之义。

当然要真正解决基层执法队缺少专业的法制审核人员的问题,还得将大力培养乡镇(街道)法制审核人才作为工作的重中之重。作为“干在实处,走在前列”的浙江来说,在解决乡镇(街道)法制审核人才的培养上应该有所作为。我市公安系统、景宁、缙云等县已出台奖励行政执法人员参加全国法律资格考试制度,已取得很好的成效,值得大力推广。

针对乡镇(街道)执法意识较薄弱、执法经验较缺乏等问题,在大力提升行政执法质量的同时,还要坚持办案的法律效果与社会效果相统一,在综合执法实践中大力推广教科书式执法,并从中梳理出共性问题,加强研究、发现规律、总结实践经验,走出一条经济落后、人口稀少,执法基础薄弱地区的新路子。

14.问:基层执法队的制服、标识、法律文书是否要统一?

答:常言道,“严格、规范、公正、文明”是行政执法的标准和要求,统一执法着装只是规范执法的开始。司法部在《合作框架协议》中指出,“支持浙江综合行政执法队伍参照《综合行政执法制式服装和标志管理办法》规定统一着装。”也就是说,这是我省“大综合一体化”改革试点中的“乡镇一支队伍管执法”,可以统一着装的官方表态。

2020年12月财政部、司法部印发《综合行政执法制式服装和标志管理办法》(财行〔2020〕299号)第二十六条规定,“涉及整合生态环境保护、交通运输、农业、文化市场、应急管理、市场监管等执法职能,在更大范围实行跨领域跨部门综合行政执法的,其制式服装和标志管理可以参照本办法执行。”因此,我省“大综合一体化”改革试点中的组建的基层执法队,事实上已是“更大范围实行跨部门综合行政执法”,为此,是可以根据财行〔2020〕299号文件规定执行统一着装。

基层执法队统一着装是队伍形象上的统一,而“大综合一体化”改革试点本质是乡镇(街道)的综合执法,就应在执法实质上统一,即行政处罚法律文书上统一。由于生态环境保护、农业、应急管理、市场监管等部门都有各自的行政处罚法律文书,且有较大的差异,为此在相关部门未制订统一的乡镇(街道)综合执法法律文书的情形下,建议参照浙江省人民政府法制办公室《关于印发浙江省常用行政执法文书参考样式的通知》(浙府法发〔2017〕25号)规定,适用统一的法律文书格式。

我省“大综合一体化”改革试点,是一次乡镇(街道)执法体制改革,在深层次来说,更是县乡两级行政执法体制改革,在厘清“大综合一体化”内涵的前提下,各乡镇(街道)按照“一支队伍管执法”的要求,组建了乡镇(街道)综合行政执法机构,作为乡镇(街道)的直属部门或内设机构。而要让“大综合一体化”改革试点开花结果,还需进一步总结经验教训,切实解决改革试点中存在的问题,使乡镇(街道)综合执法工作行稳而致远!

二〇二二年五月二十三日

注:

①王玲《行政执法级别管辖研究》,西南政法大学法律硕士专业学位论文

②③《市域社会治理看衢州:衢州“一支队伍管执法” 改革实践与思考》(2022年01月25日《衢州日报》 )

④《司法部与浙江省政府签署协议,明确十方面32项支持举措》(摘自2022年2月26日《人民日报客户端》)


(来源:丽水市综合行政执法局政策法规处  余世亮)






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