数字赋能“大综合一体化”行政执法改革实践与思考

——缙云县“执法宝典2.0”多跨场景应用

缙云县综合行政执法局 陈美君 吕柳洁

摘要：“大综合一体化”行政执法改革是中央交给浙江的一项重大政治任务，是推进现代政府特别是法治政府建设的重要抓手，是推进县域治理体系和治理能力现代化的综合性集成改革。随着法治政府建设和“大综合一体化”行政执法改革的不断深化，群众法治需求不断提升，一线执法也面临需要熟悉掌握的法律法规和执法事项多且执法经验不足等问题，缙云县立足助力执法人员能力提升和满足人民群众对法治新期盼新需求，以迭代升级“执法宝典”为“小切口”，打造实战实效小应用，把数字化贯穿执法、普法、守法各环节，助力“大综合一体化”行政执法改革平稳有序推进。

关键词：“大综合一体化”行政执法改革；数字化改革；多跨场景应用

习近平总书记高度重视综合行政执法工作，多次批示强调要将行政执法体制改革作为法治政府建设重要内容来部署和推进，努力从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法等问题。浙江坚定不移沿着习近平总书记指引的方向，不断深化综合行政执法改革，初步构建了权责统一、权威高效的“大综合一体化”行政执法体系。“大综合一体化”行政执法改革是我省全面贯彻习近平法治思想、建设法治中国示范区的关键抓手，是更高水平推进省域治理现代化的重要举措，也是打造“重要窗口”、高质量发展建设共同富裕示范区的标志性成果。本文以缙云县打造“执法宝典”多跨场景应用的目的、做法、成效为例，探析“数字化改革”与“大综合一体化”行政执法改革深度融合、赋能破题的实践路径。

一、实践背景

2021年2月，浙江省全面启动数字化改革，从夯基垒台、立柱架梁到全面推进，建成上线了一批具有引领性、示范性和典型意义的重大应用。期间，缙云县积极响应袁家军书记“勇立潮头 塑造变革”的号召，按照数字化改革的方法路径，开发上线“执法宝典”应用。

2022年，在“大综合一体化”行政执法改革推进过程中，省委省政府明确提出要强化数字赋能，根据“权力规则化、规则数字化、数字智能化”原则，构建“大综合一体化”执法监管数字应用。缙云作为“大综合一体化”执法监管数字应用全市唯一的试点县，充分发挥数字化改革引领、撬动、规范作用，正式启动“执法宝典2.0”开发建设工作，为行政执法全方位、系统性重构重塑提供了缙云经验。

二、需求分析

在“大综合一体化”行政执法改革推进过程中，对行政执法机关和乡镇（街道）政府的依法行政能力和社会治理能力提出了更高要求，需通过数字化手段进行完善补充。

1.部门执法有需求。2020年12月，浙江省公布首批综合行政执法事项，综合行政执法改革进入了快车道。部门与部门间、部门与乡镇（街道）间事、权、责的不断划转、整合，使得执法人员在业务素养、执法水平及学习能力等方面都面临着巨大的挑战。以缙云为例，缙云县综合行政执法局的执法事项由142项增加到了989项，全县行政处罚事项总数达5100项并实时动态调整。执法人员难以在短期内完成所有新划转法事项的学习和掌握，需要通过数字化手段来辅助一线执法队员办案。

2.乡镇承接有需求。实施执法事项赋权乡镇（街道）后，乡镇（街道）执法队职能杂、人员少、人手新，部分乡镇（街道）工作人员从行政岗位调整到执法岗位，迫切需要一个入口和平台为其提供系统化、专业化、即时化的业务支撑。

3.群众普法有需求。随着“八五”普法规划的实施，公民法治素养和社会治理法治化水平显著提升，对执法事项的了解需求不断增加，但目前缺乏了解渠道，导致越级上访、重复上访事件增多，需要有更便更优的手段方式做好普法工作。

三、主要做法

缙云县坚决贯彻省委、市委决策部署，聚焦改革中存在的短板和弱项，立足执法队员减负、规范执法增效、守法普法互动，启动“执法宝典2.0”开发建设工作，形成了“1+2+N”的应用架构体系，以数字赋能补足执法队员能力短板，构建普法宣传立体格局，让“大综合一体化”行政执法改革筋骨强健、劲头更足。

1.构建基层执法“信息超市”，助力执法队员办案减负。聚焦因行政法体系庞大、执法事项量多面广、事项清单动态调整导致记忆难、违法行为认定难、裁量难问题，开发5个查询场景。全面梳理整合省权力事项库（监管库）事项清单，汇聚执法事项、法律法规、典型案例、违法记录、特定区域等数据，优化设置事项关键词“模糊查询”、典型案例自动关联、特定区域图片展示等功能，为执法人员判定违法情形、适用法条、自由裁量基准等提供参考，实现案件全流程“教科书式”执法指导。其中“特定区域”子场景针对一级饮用水源保护区、畜禽养殖禁养区、烟花爆竹禁燃区等特定区域，以图片形式进行直观呈现。“三色码”场景，实行全过程智能预警记录，提高执法人员判定“首违”准确性，通过柔性执法，优化法治服务、赋能营商环境，做到执法有力度有温度。

2.组建基层执法“智库”，助力执法办案规范增效。聚焦执法领域“系统重塑”后专业执法业务不精等问题，建设业务专家及法律顾问在线答疑场景。执法队员可通过“线上咨询”和“会商研判”等形式，快速锁定“智囊团”、“后援军”，行政执法专家为一线执法人员提供全天候点单式指导，提供业务、技术和支撑，有效解决重大或复杂违法行为认定和法条适用准确等难题，提高执法效率的同时降低行政诉讼、复议风险。

3.搭建基层普法阵地，助力法治共富环境提升。聚焦“大综合一体化”行政执法改革群众获得感不强、参与度不高问题，上线服务端场景。“‘浙’样守法”场景，清单化展示违法情形及行为后果，形成基层执法风险管控闭环，确保“事关群众切身利益”事项透明、公开、规范，已归集各事项数据2580条，生成高频违法事项标签49个；“‘浙’里摆摊”场景，梳理全县应季果蔬临时疏导点16处、集市临时摆放点位18处，构建农产品自产自销点位地图数据库，实现摊贩“按图摆摊”，群众“按图寻摊”，切实解决了附近农民农产品的销售难问题，实现“买卖管”三方共赢，助力共同富裕。

4.创建模型优化体系，助力改革成果全省共享。聚焦全省执法队员业务素质提升、确保执法事项“接得住、用的好”、满足“一地创新、全省共享”改革需求，将以打造“查、学、用、研、训、考”六位一体为目标，升级四大模块16项内容，通过建立“后台”专家库、案例库等执法智库，逐一破解改革难题，以迭代形成执法宝典3.0作为规范化执法“中台”，从而支撑“前台”一线队员执法现场标准化操作，实现系统重塑、流程再造和三台贯通；“前台”如遇新问题，反馈汇集至“中台”，在达到一定程度或条件后触发推送至“后台”关注研究并推动“前台”问题解决，实现执法队员执法能力“从规范－细化－积累－提升-再规范”螺旋式上升。同时，将进一步加强应用数据的价值利用，实现群众、执法人员的精准画像，挖掘不同群体差异化需求，提供个性化、精准化普法内容和学习内容。根据群众查询数据，及时掌握群众所盼、所需、所急，优化相关领域、行业的便民服务举措，促进服务前置、关口前移，从而真正实现“数字化改革”与“大综合一体化”行政执法改革的“双融双促”。

四、实践成效

1.打破数据壁垒，实现了执法辅助要素“大综合”。执法宝典2.0已归集全县48个执法主体、5100项事项、260项移交标准、485项裁量基准、52名专家库专家信息、49个典型案例、125部行政法律法规、38类特定区域等基础数据，实现“执法事项、执法主体、职责边界、裁量基准、典型案例、法律法规、违规行为、特定区域”一站式查询，专家指导一键式触发，打造人人触手可及的行政执法能力集、知识库。已累计提供事项查询1.7万余次，业务学习10万余次，使用群体从执法局拓展到全县各部门、乡镇（街道），上线以来未发生一起因办案不公或适用法律、法规错误引发的行政复议、行政诉讼案件。解决了“大综合一体化”行政执法改革推进过程中执法人员“遇事不懂法、不执法”的问题。

2.冲破角色界线，实现了学法普法守法“一体化”。执法宝典2.0在满足执法人员执法和学法需求的同时，创新开发群众端入口。通过对高频易发事项进行场景化归集，实现了普法的“供给侧”改革，确保普法内容既为执法所趋更为群众所需。‘浙’里摆摊”子场景实现服务靠前，“三色码”对行为人分色分类管理，鼓励行为人自我纠错，推动群众守法，为后疫情时代下的“法助共富”提供了执法人的方案。解决了“大综合一体化”行政执法改革推进过程中社会群众“遇事不懂法、不守法”的问题。

3.突破改革瓶颈，实现了小切口大应用新成就。应用迭代升级以来，得到省“大综合一体化”执法监管数字应用专班和省综合执法办领导的认可，于4月26日在全省数字化改革推进会上亮相，并于7月14日在全省“大综合一体化”行政执法改革暨深化基层管理体制改革推进现场会上获得高兴夫副省长表扬，相关信息被中国网、人民网等主流媒体宣传报道；现获评2022年丽水市首批数字法治优秀应用。

五、经验启示

1.改革要善于借力融合。在“执法宝典2.0”应用建设过程中，我们深刻认识到改革工作不是独立的，我们需要借力，将各项改革工作有机结合，协同推动。“执法宝典2.0”正是借助数字化改革的东风，建立健全了立体化、全流程执法辅助机制，以数字赋能精准执法。

2.改革要坚持立足实际。改革既是“高大上”的系统性工程又是“接地气”的具体实践。我们既要登高望远、找准改革方向，又要着眼当下、落细落实。在推进“大综合一体化”行政执法改革过程中，我们坚持问题导向，瞄准“人”这一关键要素，靶向施策，实施“执法宝典2.0”应用开发建设项目，实现“能”的有效提升。

3.改革要敢于首创争先。千嶂有关危石立，百川无敌大江横。改革绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，也绝不是一马平川、朝夕之间就能完成的，过程中必然会存在各种问题、各种阻碍需要去解决去跨越。面对问题和困难，必须要有时不我待的紧迫感和敢为人先的首创精神，去解决问题、跨越障碍，才能汇聚起庞大的合力，共同推动改革见质见效。