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庆元局:走出城乡规划监管“拆违工”困境的破题与解析——县域视角下防违控违治理体系构建

发布日期:2020-11-30 15:24浏览次数:

近年来,随着县域经济加速升级,城市化进程不断加快,城市规划区内老城区基础设施、功能老旧滞后,新建小区群体性违建时发,“小产权”资本侵渗农民自建房,已成为城乡规划管理的重大难题。违法建设既严重扰乱城乡规划建设,影响城市建设品位,侵害社会公平正义,也影响城市公共安全,造成城市拆迁成本增加和建设资源浪费,但县域城乡违建管控手段的相对滞后和缺乏实操,使综合行政执法部门的违建防控深陷“拆违工”困境。

一、城乡规划监管现状

当前,随着城市发展的进程加快和更新,涉及违法建设查处整治的相关法律法规未能及时跟上,多数城乡规划规章制度相对滞后,处罚幅度小、惩戒效果差,不少法律法规甚至已经缺乏实际操作性。同时,违法建设界定标准过于模糊、笼统,时常出现界定和执法标准不相称、不统一等问题,导致综合行政执法部门对于违法建设缺乏切实有效的惩治和预防措施。以庆元县综合行政执法局统计显示为例,截止2020年8月,全县共整治违法建筑128宗,面积3840余平方米,首违拆除率93%,二次违建率35%,拆违经费2.4万元,新增违建处置案件0件。

二、城乡规划监管“拆违工”三重困境

(一)监管主体“多杂乱”。一是小区管控存“保安困境”。各区县随着建房审批冻结,城中村改造和旧住宅区改造大力推进,城区新建住宅小区数量不断增加,但因小区前期规划设计缺陷、销售宣传误导,小区物业不作为等问题,导致小区违建呈群体性违建趋势,涉新建住宅小区违建类投诉、举报件连年攀升。以庆元县为例,2020年,庆元城区内共新建和家园、镜山里等7个新建小区和9个老旧小区日常巡查和违建处置,而小区物业未能及时上报劝阻违建行为,存“瞒报、漏报、晚报”等问题,导致小区违建陷“建后强拆”的末端执法泥沼。二是危房改造遇“两难境地”。当前,正值加快推进农村危旧房屋治理改造工作之际,成批的危旧房改造(修缮)一涌而出。此类城中村危旧房因户头变迁、地基参差,街坊四邻涉及房基、门窗开设争议大,但其审批材料和监管内容较新建房而言,相对宽松简化,导致四周邻里纠纷不断,危房改造违建行为激增。以后田城中村练某危旧房改造违建为例,因无需《验线报告》验线定准和《危房改造审批表》内容简单,练某总以家庭贫困为由,多次违反审批要求,侵占公共用地和浇筑二层楼板。对其进行停工整改处置后,他又多次以无其他住房为由,央求执法部门放任,危旧房改造陷入时间急建造慢、乱改建常违建的难题。三是农民自建房监管难度升级。随着城乡建房审批暂缓、土地征迁,偏远乡镇人员纷纷涌入城中,进城务工群体住房需求迫切,但因近几年房价高涨,无力购买商业住宅,只能转投城乡结合部农村自建房。因存在较大利润和市场,大量“小产权房老板”进场买地建楼,并且为寻求更大违建利益,擅自通过封闭半层阳台、超高建设车库层、小阁楼、浇筑架空层建筑、开挖地下室等违建行为,最大化增加建筑面积,严重破坏农民自建房规范建筑标准和扰乱农民自建新建房秩序。例如,由于设计单位不顾建房现场实际,常将大门设计坐落于具有“高低差”区域方向,造成带车库层三层半农民自建房出现多层违建,将标准带车库3.5层农民自建房建造成一栋“7层小高楼”。

(二)违建惩戒“肌无力”。一是“拆违费”部门自行买单,拆得贵。违法建设的强制拆除是一项耗资巨大的工程,尤其是当违法建设处于高层建筑楼顶时。目前,这些高额费用如何向行为人追偿无明确的法律依据和法律程序,大大增加行政机关追偿的难度。每年各地政府为拆除违法建筑都要负担巨大的财政开支,违法建设行为人却不要为此买单,这不仅不利于违法建设打击,也容易造成广大的纳税人不公平感。例如,庆元县生态弄吴某户阳台违搭30平方米的阳光棚配合整改,要在不破坏玻璃、钢架等建材的前提下,拆违工作要多达6个工班,500元/工班,拆违费用共计3000元。二是新增违建处置案件办理停滞,拆得久。综合行政执法关于违建案件办理,多是以历史违建确权为主,新增违建案件处罚少之又少。面对新增违法建设无法“即拆即罚”压力,省市级政府部门尚未建立违法建筑快速拆除和非接触规划执法机制,因法律流程过长,常导致违法建筑长时间搁置,从而不能得到有效处置和降低违建发生率。例如,庆元县大济村吴某某户一晚抢建浇筑楼层,如综合行政执法部门即使采取“即查即拆”举措,也只能整改“查后加建”部分违建,当场处置违建多数为形式上“查封现场”,造成不能有效管控后续偷建抢建,引发“二次违建”;如走行政处罚程序,违建部分构筑物建筑造价评估则需委托第三方,建筑造价评估不仅需部门买单,评估流程也时长价贵。另外,如当事人在公告期限内申请行政复议或提起行政诉讼,处置期限时间跨度将达6个月之久,大大加大行政时间成本。三是违建收益远高成本,不好拆。缺乏违法建设行为人的处罚措施和法律责任设置的不合理、不健全直接导致违法建设的成本过低。相比较建设成本损失而言,甚至还能趁机利用违法建设获取一定收益。当前,违建处置受“文明执法”和城乡规划法不明确双重影响,违建人承担的违法成本只是建材和人工的建设成本,综合行政执法部门对违建处置往往也只有“拆”这一条路,其他配套惩戒措施未能“联网”处罚。以北京市房山区芭蕾雨悦都为例,搭建一个20平米的阳光房,成本也就四五万元,而如果建成之后配套出售,按照每平米2万元计算,可获利40万元。并且因为违建人早已入住,其用水、电属于日常使用需求,也无法限制用水、电。

(三)规划宣传“三缺失”。一是大众舆情不理解。查处违法建筑涉及当事人的切身利益,往往会使用一切手段阻扰执法人员调查处理,对规划管理工作不理解、不支持,对抗情绪严重,甚至出现极端抗法行为。拆除违法建筑的行政执法过程中也具有一定暴力性,容易激化舆情风暴,阻碍违建正常处置进程。例如,云南省昭阳区城管局在拆除违建时,违建当事人冷某不听劝阻,用身体进行阻挡,并向执法队员马召俊等人投掷空心砖、钢管等物,将两名队员被砸伤。二是普法宣传不到位。“综合行政执法”系统内部宣传和外部宣传缺乏原创的正面效应爆点和热点,以及相应的深度和广度。例如,规范建房和装修普法宣传活动多在工作日,地点选择也多以广场、小区,看似声势浩大,场面效果绝佳,但因多数新建建房户主多在城乡区域,小区业主也多在上班,起不到良好的靶向宣传效果,导致行政相对人缺乏依法、依规建设的自觉性,对违建行为抱有侥幸心理。三是应急宣传不及时。现代社会资讯十分发达,人人都有麦克风,人人都是通讯社。综合行政执法部门在处置违建时,总是为负面新闻“被迫营业”,当行政程序稍不规范,当事人恶意挑衅冲突,被好事者断章拍摄和截取上传,总在关键时刻失语,不能及时介入,迅速发声,理顺情绪,降温降调,造成社会舆情高度聚焦。例如,广州市萝岗区城管局向广州经济技术开发区保安服务公司购买预算为56万元的拆违行动安保服务项目,聘请安保人员配合城管局拆违,但网友几乎一边倒称“不靠谱”、“购买暴力”,大大增加城管与拆违对象的情绪对立。

三、“拆违工”困境的破题与解析

(一)细化标准,分类化解。一是积极探索“无违建示范小区”创建零的突破,以点带面引领示范小区装修标准和模式。参照《上海市城乡规划条例》第57条,对违反规定设计,许可施工和日常巡查而造成违法建设的设计单位,施工单位和小区物业处以罚款,并且规定对设计单位、施工单位、小区物业及其直接责任人员,规划行政管理部门通报建设行政管理部门处理,并由将其违法行为记入信用档案,承担相应的惩罚性责任。二是加强危旧房改造规范化管理,具体监管事项参照新建房监管标准。针对危旧房拆建,审批和监管内容加入建前验线和建后测绘步骤,引入村两委、街道、房管局等多部门联合监管,保障危旧房改造工作规范和快速推进。三是引入更多规划监管方式,细化“网格”监管主体责任。积极构建“村+街道+执法”三级监管和“步巡+骑巡+车巡+‘8小时’外巡”宽域巡查,将农民自建房监管责任细分到层,落实到人;出台《浙江省城乡规划管控细则指导意见》,健全设计单位建房设计倒查责任制,引导设计单位根据建房现场绘图。

(二)善于借鉴,多维引申。一是尝试接轨“拆违费”县市落地。在省级政府上立法明确规定违法建设的强制拆除费用由违法建设行为人承担,重点构建行政主体向当事人追偿拆除费用的程序。一方面,增加行为人违法建设的成本,促使当事人自行拆除违法建设,另一方面降低行政机关强制拆除的成本,提高行政机关查处的积极性。例如《深圳经济特区规划土地监察条例》第47 条第2 款规定: “强制拆除的费用,由当事人承担。”《青岛市城乡规划条例》第79 条规定:拆除违法建筑的费用由当事人承担。《重庆市查处违法建筑若干规定》第15 条规定:临时保管违法建筑内财物的费用、强制拆除或者回填所需费用由违法建筑当事人自行承担。二是建立新建违法建筑快速拆除机制。对正在建造的建筑物一经确认为违法,按照相关法律规定需要予以拆除的,除了遵循强制执行一般程序外,对强制拆除的特殊程序进行以下两方面的修改:首先,公告期限予以明确。规定一般情况下公告期限不得少于5 日,无法确定违法建设的建设单位或者所有人、管理人的,公告期限不得少于10 日。相对人有足够的时间清空建筑物内的物品,有合理的时间准备申请行政复议或者提起行政诉讼,也有利于周围群众和社会公众进行监督。其次,当事人在公告期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。将目前六个月的期限缩短至5 日或者10 日。三是改变以往行政监管部门只有“拆”的单项选择,而是引申“拆+罚+限+入刑+入信+抄送”的多项选择处罚内涵。建立健全违法建设失信联合惩戒机制,加大对违法建设主体失信行为联合惩戒力度。用综合措施降低强制拆除成本和增加违法建设成本,积极探索非接触规划类执法,倒逼当事人“自拆”。以《丰县城市规划区违法建设失信行为联合惩戒实施办法》为例,将纳入违建人行政处罚信息“双公示”、公开曝光、推送人民银行,作为办理业务审核的重要参考等征信系统,对违法建设行为人处以拘留惩罚,乃至将社会危害严重、侵犯重大法益的违建行为纳入刑法调整范围,调动基层组织和物业管理方面的合作性和积极性参与强制拆违。

(三)创新形式,增强实效。一是积极构建一个以市局为核心,县(区)局为辐射节点的网络宣传共同体。主动试水入驻短视频、执法直播等新兴宣传媒体,扩大宣传受众面,打造官方权威通报窗口,及时发布和处置突发舆情事故。体系化制作“时长短,趣味强,易重复,好记忆”的普法宣传,孕养“自来水”效应,洗清擦亮“综合执法”形象品牌。二是用心经营“综合执法客服”服务品牌,靶向面对各类城市规划监管监管群体。及时发布和转发最新规划执法讯息,在线解答相关规范建房、装修疑惑,实时接收和处置各类违建举报,将服务端口前移至“最后一米”。三是加强执法队伍职业建设,提升行政执法效能。定期开展非接触规划执法演练和应急情急模拟,提高综合执法的执法水平和作战能力,不断提高执法队伍的整体形象,全力打造一支“纪律严明、作风过硬、素质优良、业务精通、形象良好”的执法队伍。

 




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