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“综合执法”之虚名与“单局作战”之实难矛盾关系破题

发布日期:2020-11-20 16:18浏览次数:

摘 要:随着社会进步和市场经济的高速发展,公共性事务更加广泛、复杂,跨界的市场活动层出不穷,而单一行政部门无法独立解决这些问题,综合行政执法部门由此产生,但在实际推展过程中“综合执法”与“单局作战”的矛盾逐步显现出来。袁家军在全省法治政府建设暨综合行政执法改革推进会上所强调,要争当综合行政执法改革开路先锋,加快建设法治政府,为加快推进综合行政执法体制改革的步伐,助力实现基层治理现代化,现开展关于“综合执法”与“单局作战”矛盾关系的调研。

关键字:综合行政执法改革;“综合执法”;“单局作战”;基层治理现代化

一、目前综合行政执法工作的基本情况

抓好城市治理体系和治理能力现代化是当前基层治理的一大要点,推进综合行政执法改革是其中必不可少的一个环节,如何破解“综合执法”与“单局作战”这对关系的矛盾成为突破改革困境的关键。当前,综合行政执法领域划转事项逐年递增已是大趋势,行政执法事项由原先的6大类141项向300多项扩容。执法权虽然名义上相对集中,但在实际执法过程中仍然存在诸多综合行政执法现实困境,职能划转、执法覆盖面、联合执法等方面无不体现,可以说综合行政执法既有纵向方面上下级执法部门职能划转所带来的问题,又有横向方面各关联部门之间的配合问题,单局作战本身能力也亟待加强。

二、存在问题

(一)从纵向链条线上看,执法内部矛盾突出

1. 划分职责不清。当前,随着综合执法改革工作的向前推进,综合行政执法领域划转事项逐年递增已是大趋势,行政执法事项由原先的6大类141项向300多项扩容。而这些划转职能内容宽泛,涉及城市管理领域均引用不同的法律法规,如人行道非机动车违停涉及《中华人民共和国道路交通法》、随意倾倒生活垃圾涉及《城市生活垃圾管理办法》、占用绿地涉及《浙江省城市绿化管理办法》、在道路上晾晒农作物涉及《浙江省城市道路管理办法》等,执法权名义上相对集中,但实际中涉及事项多样、繁杂,难以区分,无法解决现实困境。以投诉举报为例,对于群众来说无法准确分辨,更甚发生投诉举报事件信息指挥中心也会出现派单不清、事项错误的情况,这势必会影响综合执法职能的发挥,也削弱了行政执法的权威性和严肃性。

2.执法链条末端。目前,各地各部门综合执法的做法有三种,分别为行政处罚权的外移与相对集中;部门外部合并,处罚权内部集中;联合执法性质的综合模式。在丽水市内划转至综合行政执法的职能更多的是以行政处罚权为主,处罚类型包括警告、没收、罚款等,显然在“审批-监管-执法”上执法局处于链条末端位置。这样造成的是在实际执法过程中,会混淆管理和执法的性质,将管理职能卸载转移至执法层,以执法解决问题,造成管理弱化,既增加了工作层次,也肢解了管理职能,降低行政效率。面对实际的案件,往往心有余而力不足,在实际工作中迈不开手脚。以改变绿地使用性质为例,小区公共绿地常会不经过部门审批备案,被业主移除部分绿化改为通行过道,住建局下属林业站较多会推称归小区物业自行管理,小区物业则又推称无执法权限,矛盾问题无法有效化解。典型的直接审批备案程序“空格”,最终只能由执法部门执法“买单”。

3.执法跨度过大。执法系统划转事项多样,且不断增加的趋势明显,同时整个内容宽泛、跨度大,包括交通、水利、教育、农业等,这对于综合行政执法这支队伍的总体素质、个体专业度要求极高。而在实际中存在两大难题,一方面执法人员编制不足,存在大量编外人员协助执法,目前仍无法达到合适的配比,尤其是各县及下属基层中队;另一方面,无论是编内还是编外,招录进来的人员主要是以综合素质考量为主,对口专业性不强,即使有专业限制,也无法实现岗位匹配和队伍结构与划转职能的完全一致。以教育执法为例,目前将教育领域的校外培训机构管理职能划转至综合执法,但现有综合执法队伍中鲜有教育背景专业的人员,职能落实针对性不强。

(二)从横向链条方面看,关联部门协作矛盾依旧

综合行政执法部门成立意义就在于“综合”二字,其执法特性就有着和部门联合执法的天然属性,然而“执法+部门”模式在执法实践中仍存在“执法孤岛”困境。

1.基础信息资源无法共享。各部门信息数据在“互联网+政府”时代本应共建共享,尤其是综合行政协调市监、住建、自然资源与规划等多个部门,处于“信息接受”末端。然而,实际由于缺乏统一的认识、便捷的共享平台、规范的运行标准、人员和资金等,关联部门在信息的保密性和便捷性天平失衡,造成部门信息封锁、信息资源共用效率不高、联合惩戒效能低下。例如,庆元县目前运输渣土、建筑垃圾的车辆多为外省市车辆,在处理建筑垃圾随意倾倒案件中,从车辆信息、车主信息、渣土来源以及运输路线,在综合执法局这一端口都无法掌握,执法人员多次跑送公函仍难以调取相关信息;若外省驾驶人员谎报虚假身份信息更是无法确认,渣土运输备案信息无法实时共享。

2.部门协作机制尚未完善。没有高效率的部际协作就没有高质量的综合行政执法。执法实践中因跨部门协作参与主体协作意识弱,协作制度供给不足与协作程序不规范,协作不作为责任追究机制不完善等因素,跨部门协作更多的是流于表面的“出人出力”的执法行动,而深层次的执法协作却从未深入。总是因占有“综合执法”四字,理所当然牵头执法,原本应当主体负责,末端处罚总是演变成“全程监管”,直接漠视“谁审批谁监管”主体责任和配合义务,导致“协同监管”有名无实。例如,在夜间噪音污染领域,综合执法有着处罚权,却没有相关噪音检测设备,只能在接警赶赴现场后,回拨指挥中心让环保部门检测,部门联动存在“时间差”。夜间噪音污染检测又存在一定时效性,不利于现场证据固定,无法有效处罚。

3.跨区域执法壁垒未打通。综合行政执法的边际治理因省际、县(区)际的政府信息无法互联,两省执法依据、裁量标准不一,违法人员身份信息谎报难以核实,常做无用功,难以有效执法。例如,江苏省南京市汤龙路的道路北侧属于南京栖霞区龙潭街道,南侧则属于镇江句容市宝华街道,道路两侧共有 73 户商家。不少商贩利用这个“特性”,经常在道路两侧跨辖区转移“打游击”,流动摊点、占道经营、机动车乱停乱放、偷倒垃圾等现象较为严重,钻执法管辖权空子。

(三)孤点作战,单局作战矛盾难以破解

1.宣传合力未形成。目前,中央和省一级没有业务主管部门,缺乏行业指导和监管,各地工作和宣传侧重点各异,没有统一的“大宣传”格局理念,普遍存在“各家吹各调”的现象,系统辐射面较窄。其次缺乏深度性和原创性,对于执法背后的故事挖掘不够,少自创正面效应的爆点和热点,更多的是负面性报道,例如“下跪式”“哭泣式”执法,导致公众对城市执法认识片面化。同时缺乏原创性,少自创正面效应的爆点和热点,不利于社会公众对“城管”的理解。在宣传方式上过于单一,更多的是以现场发放宣传页、微信推送等传统方式,推广方式陈旧,不能形成“自来水”效应,且旧方式不利于及时处置突发舆情事故。

2.市容现场执法效率低下。在市容日常执法过程中,相较于复杂繁杂的城市管理环境,执法人员本就不足。再加上,现有的执法小组与小组间、小组内部人员间分工缺乏统一的执行标准、明确的执法分工,极易造成行政执法效率低下和执法流程不全等问题。以整治流动摊贩现场执法为例,流动摊贩多扎堆聚集在交通流量大的路口进行售卖,执法现场群众多、车辆多、摊贩多,会因执法人员不足和个别执法人员分工相撞,难以对现场流动摊贩进行有效的控制和及时取证,导致部门流动摊贩趁机逃离,容易造成执法不公和交通安全事故的发生。同时,通常由小组队员配合执法,但由于缺乏统一的执法标准,包括具体的执法用语、执法手势、队员分配等,会出现各执法小组执法“动作”不一的情况。

3.规划执法控违模式老旧。日常规划监管不能满足新时代执法要求。当前,城市规划执法管控手段单一,只有“拆”字诀,这不仅易引发群体矛盾爆发,也浪费财政和执法资源。另外,违建人员过低的违法成本,难以有效阻止违建行为“一而再,再而三”反复。例如,庆元县某户借着D级危房改造屡次违建,执法部门只能对其要求停工整改,但与危房改造尽快“安有所居”产生冲突;如开展拆违行动又要借用市容管理人员,导致执法中队当天无充足人员维持中队日常运转。

三、对策建议

(一)完善相应的法律法规,合理界定职能范围

1.逐步完善有关的法律规范,明确划分各部门之间的职能,清楚界定内部机构之间的分工,并且提高法律规范的科学性和可操作性,使各有关部门职能明晰、各司其职。

2.在推进全面深化改革的过程中,要明确实行职能划转,能综合的综合、应综合的综合,但不可一刀切的全盘转移执法。在职能划转的过程中,要充分考虑该项职能的专业技术性、执法链条上下通达度、事项中的部门配合度等等,以实际情况进行衡量和取舍,不可片面的以量化划转事项为标准来判断改革进程的快慢。

3.原有职责部门不能因为职权划转而“一划了之”,各部门要通过加强执法协同、搭班培教等方法,深化交通、水利、教育、农业等领域理解,厘清执法思路和累积执法经验,共同度过职能划转“尴尬期”。

(二)依托现有整合部门资源,建立部门合作机制

  1. 借力指挥中心、公安系统天网监控系统、县级智慧城管等现有平台资源,设立一个县级执法机构之间相互沟通、对接或信息共享平台,补齐各执法机构之间的联系不畅、沟通不足与协调不到位的短板。以杭州市富阳区“一巡多功能”的综合巡查机制为例,进一步明确区综合执法局和各个区属执法部门协同合作的边界与合作规则,执法功能依然由执法部门和综合行政执法局履行。通过抓住综合巡查这个关键环节,综巡办建立制度化协调和衔接机制,解决多个执法部门扯皮推诿、不落实工作的难题。

    2.强化联合征信建设,形成监管合力。省级政府牵头,会同各职能部门加快联合征信信息征集系统建设步伐,对各成员单位现有的企业信用信息征集系统进行技术升级,与联合征信系统交汇对接,达到实时录入、实时查询、实时共享的水平、形成上下互通。

    3.推进综合行政执法领域改革,建立健全跨部门、跨区域、跨领域联合执法机制,实现基层治理现代化。搭建跨区域的执法协查平台,通过统一口径实现数据信息资源的共享互通,同时畅通跨部门、跨区域的联络员机制,沟通工作落实到人,实现案件发生时第一时间展开协助、配合调查取证、信息互补、笔录制作等工作,快速高效办案。例如,江苏省南京市栖霞、镇江句容两地城管部门开展“跨区域联合”执法,建立起了信息交互、联合指挥、部门协同的工作机制,积极探索交界区域的联管模式,使得紫东地区环境得到有效提升。

    (三)强化队伍自身建设,探索创新现代执法方式

    1.构建已市局为核心、县(区)为辐射的“大宣传”平台,各县每周上报新颖素材,由市局进行推送,打造各类主题专栏形成系统性报道。不断提升综合行政执法在网络舆情方面的处置能力,探索性入驻抖音、天目等短视频平台,第一时间占领宣传高地。在内容上寻求突破转变,不再是传统式工作报道,紧跟时代潮流,创新式开展宣传。

    2.在既有编制和人员配比的情况下,由内而动,苦练内功。强对执法人员的培训工作,在提升全员综合素质的同时,结合职能划转内容组织部分队员进行专业性的培训,准确理解把握各项法律知识,不断提高执法个体的专业素质,打造技术性尖兵。同时制定完善完备的执法标准,细分现场执法链条,完善倒查责任机制,进行全员现场执法轮训,打造用语标准、动作规范的高水平队伍。

    3.积极探索非接触规划类执法,主动试水违建人自掏“拆违费”,引申规划监管内涵,构建“拆+罚+限+宣+抄送”多级管理模式,倒逼违建人主动“自拆”。




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