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城市管理由“多头粗放”向“综合精细”转变实践研究

发布日期:2020-10-15 20:40浏览次数:

  摘要:城市是经济、政治、文化、社会各方面活动的中心,随着中国特色社会主义进入新时代,进一步完善城市治理体系,提高城市治理能力,是满足人民日益增长的美好生活需要的重要一环,由“多头粗放”走向“综合精细”是城市治理现代化的必要条件,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。 

  关键字:粗放管理  精细化管理  精细治理  规范法制 

    

   一、城市管理从“多头粗放”向“综合精细”转变的必然趋势 

  (一)早期城市管理“多头粗放”下的弊端 

  在早期“多头粗放”的城市管理模式下,行政部门之间协同条件较差、职责分割不明确、法律法规不健全、执法力量较分散、执法效能较低等问题,制约着我国社会全面和谐发展,影响全面小康的建成。“多头粗放”下,会显现出各类不和谐的社会问题: 

  1.管理理念“粗放”影响政府权威。“一刀切”、“简单切”的管理理念会导致城市管理过于激进,为追求城市绝对的整齐划一,往往会缺少服务理念,缺乏人性化的管理,如在管理流动摊贩无照经营行为时,只“堵”不“疏”,“堵”不住连扣带罚,从而出现了“城管来了”,“城管打人了”等等负面形容。 

  2.交叉执法降低执法效率。职责分割不明确、法律法规不健全,一个违法行为可能会同时违反不同法律,涉及不同的行政部门,而在这种情况下,行政法中没有明确规定到底适用何种法律,就往往会出现交叉执法,或是出现部分行政部门难以执法的情况。以丽水市庆元县为例,原来执法力量较分散、执法效能较低,原城市管理、市场监督、文化市场等执法领域有28个部门,各部门之间没有统一行政,存在信息不对称而出现交叉执法。 

  3.法律不健全阻碍管理行为。城市管理的职能都是由其他行政部门划转而来,在划转过程中,缺乏统一的管理标准和有效的法律法规支撑,外观上的支离破碎、制度上的残缺不全,使得管理方式方法简单粗暴。 

  (二)城市管理向“综合精细”改革的现实条件 

  “精细化”最早源于企业管理,是指企业运用科学化、精准化、智慧化等手段,从而提升生产效率。随着城市管理地不断成熟,“精细化”理念被采用至城市管理,即要求管理者采用系统、科学、标准、全面思维方式看待城市管理,以规范的法律依据操作、信息技术手段作为支撑,达到高质量、高效益的治理效果。  

  在城市管理“精细化”进程中,各项法律法规、地方规章制度相继出台完善,推动着“精细化”的成熟发展。以丽水地区为例,《无证无照经营查处办法》《城市建筑垃圾管理规定》《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》等等,为城市管理综合行政执法提供了法律保障,创造了有利的客观条件。 

  2015年,为了厘清各级执法权限、推动执法重心下移、整合执法队伍等举措,彻底破解“权责交叉、多头执法、重复执法”等难题,政府出台《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》。 

  2017年3月30日,《城市管理执法办法》正式出台,规范了城市管理的执法范围、执法主体等,包括了住房城乡建设领域、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面等相关部分的行政处罚权,这是我国城市管理综合行政执法“精细化”进程中的一大历史进步。 

  (三)“综合精细”是城市治理转型的必然要求 

  “综合精细”是我国社会全面和谐发展,全面建成小康社会的必要条件,为城市治理转型提供了先行基础: 

  1.“综合精细”是法制社会发展的必然产物。随着各项法律法规的出台与完善,各部门职责分工更加明确,各项行政执法也将有法可依。同时,城市管理“综合精细”也反作用于法律,随着“综合精细”不断纵深发展,它对法律法规的严谨性、全面性也更加严格,完善的法律法规是城市治理转型的重要支撑,是摒弃“多头粗放”型管理模式的重要举措。 

  2.“综合精细”利于行政执法理念的转变。“综合精细”以源头管理为主,突破“粗放经济”模式下的“被动式管理”,提升行政人员的法治素养,树立正确的执法理念。一能打破“城管”的负面映像,强化人性化、法治化管理;二能促进整个地域的法制化水平,倡导人人学法、懂法、用法,提升市民守法的自觉性;三能强化城市管理的工作宣传,加强社会监督力度。 

  3.“综合精细”能打破各部门“单枪作战”的形式。为了能够适应精细化治理趋势,城市管理的各部门将打破信息壁垒,实现信息共享和跨部门合作。例如当前“钉钉”平台的掌上执法,实现了市监、综合行政执法、水利等部门的信息共享,通过一台手机就能收集责任主体的信息。 

   二、精细化导向下庆元县综合行政执法的实践探索与创新 

  (一)城市管理由“粗放管理”到“精细治理”的转变 

   近年来,国家卫生县城、省级生态文明县城等创建热潮一定程度上推动了城市管理标准不断细化。居民对县城环境舒适性的需求不断提升,城市精细化管理与基层治理创新诉求高度契合,县域街道市容管理要求从不影响行人通行到严格遵守店内有序经营,从节假日各门店商户占道展示到装修活动严格备案审批,以占道管理、油烟管理、污水管理、绿化管理等为代表的市容管理事项从主街向背街小巷及社区网格不断延伸,与此同时,各地综合行政执法改革也在探索中前进。 

  2015年7月,庆元县综合行政执法局正式挂牌成立,141项分属住建管辖的职能权限随之划分到执法局。改革之初,各项职能划转的业务尚未理顺,执法队伍刚刚组建,许多城市管理相关事项仍然沿用原本粗放、机械式的管理模式。以人行道非机动车管理为例,该县在2017年以前,对严管街道人行道非机动车乱停行为只能劝导规范停放。2017年起,随着非机动车使用量越来越多,城市精细化管理呼声越来越高,该县开始探索更长效的非机动车停放管理模式,通过联合交警对屡次违停的非机动车拖车暂扣罚款、锁车警示罚款等形式倒逼市民提高规范停车意识,但因工作量大且影响面小,极易反弹且收效甚微。直到2018年7月,该县全面实行非机动车上牌登记后,执法部门通过对接交警部门实行非机动车牌照管理系统共享,在全省率先推行了非机动车贴单处罚模式,该县人行道非机动车违停率由67%下降至5%,县域人行道通行秩序得到长效改善。 

  (二)执法模式由“被动粗暴”到“规范法制”的转变 

   全省综合执法改革推动了各地执法队伍规范化建设步伐加快,综合执法编制的扩充使得持证执法人员比例得到极大提升,持证执法、立案处罚的规范法制模式逐步取代以“暂扣”为典型手段的被动粗暴式执法。以占道经营为例,庆元县在2017年第一批正式在编执法人员取得浙江省行政执法证以前,综合执法大队对沿街店铺占道经营行为只能采取劝导、整治的”搬运工“模式予以规范,对屡劝不听、暴力抗法的商户束手无策,城市市容管理得不到有效改善的同时,极易导致执法人员与管理对象的矛盾不断激化甚至冲突升级。每年因暴力抗法导致的执法冲突不下10起。2018年该县综合执法人员试行立案处罚、非接触式执法后,管理对象违规占道等各类违反法规条例的市容违法行为得到充分遏制。2019年浙江省行政执法办案系统的上线,更使综合执法公信力得到进一步提升和保障。管理对象鉴于法律威慑,逐步接受不断提高的管理标准,文明经营意识得到有效普及和提升,执法冲突发生率直线下降。 

  (三)部门协作由“多头分散”到“联动高效”的转变 

   综合执法改革初期,部分存在职能交叉或涉及多部门管辖分支的职能事项仍因条条管理的”归口“思维存在多头分散执法乃至单头执法甚至多方推诿管辖责任的现象。以餐饮油烟管理为例,2015年国家出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,规定将油烟污染纳入城市管理综合执法的范围,由城管部门负责,但根据相关法律,餐饮油烟处罚权在市场监督管理部门,拥有监督管理责任但缺乏行政处罚权限导致综合执法部门在餐饮油烟整治问题上推进乏力。为此,庆元县综合执法部门梳理了各项存在职能关联,需要联动执法的相关事项,主动对接相关业务部门开展联动执法。如2020年6月,该县发生一起市民因担忧大风吹倒城市道路绿化树木影响行人安全而擅自修剪公共树木的破坏绿化案,执法部门接到举报后第一时间做好调查取证并联系园林管理部门鉴定树木损害程度,为处罚裁量提供了充分依据。 

  三、城市管理综合精细现行模式下的问题与挑战 

  随着精细化进程改革的不断深入,现行条件下由于客观与主观条件的缺陷使部分问题显现: 

  (一)人员素质不齐。综合行政执法体制改革过程中,各类问题逐渐显现,其中人员素质层次不齐为首要问题。以目前丽水庆元为例,庆元县综合行政执法局成立于2015年,作为一个“青年单位”,大部分执法队员年龄在30岁以下,充满朝气的同时也意味着经验的不足;其次,庆元县综合行政执法局倡导全员办案,一线执法队员中编外人员占百分之六十以上,其中高中学历又居大部分,案件办理不仅局限于线下办理,大部分文件都是直接在网上办案系统中操作,而网上办案系统是丽水近两年开始执行,各流程的规范性操作在不断的变更和完善中,也需要办案人员不断加强规范性学习。 

  (二)聚焦力度不足。从基层角度上看,目前综合行政执法局工作精力的80%以上放在城市管理方面,对综合行政执法工作关注较少;据不完全统计,一些地方综合行政执法队员平均每月办理一般程序的执法案件不足两件。 

  (三)执法边界模糊。从现行法律来看,城市综合行政执法依据复杂,大多属于“借法执法”,缺少明确的行政法规来划分边界,目前《行政处罚法》和《行政强制法》中有涉及执法全责划分以外,大多都依据地方性法规。其次,一个违法行为常会触碰不同法律法规,例如:店铺超出门窗在店外人行道摆放物品,既可使用“超门窗经营、作业和展示商品”相关法律法规,也可使用“占用城市道路”相关法律法规,这种情况下就会导致不同的执法人员处理相关案件了,会套用不同法条,可能会使责任主体对我们产生执法不同的映像。 

  (四)基础设备匮缺。包括执法车辆、无人机等硬性设备,它们是执法保障的基础,执法车辆、执法用品的不足会造成乱象的延续。例如当对人行道违停非机动车实行拖离时,会因缺少拖离车辆而造成行动延缓甚至取消,因而会弱化对城市人行道的管理。其次也包括了法律法规、先进技术等软件基础。以庆元县为例,现在夜间噪音职能划转至综合行政执法局,但是相关配套法律法规却没有出台,行政处罚行为没有依据,只能停留在口头劝导中。 

  四、现存问题的针对措施 

  (一)强化人员素质。首先,针对人员素质不齐,要因材施教。根据执法队员职能划分,针对不同群体开展相关业务技能及法律法规的培训,同时不定期开展相关业务技能及法律法规学习情况的复查工作,以现场实际操作检查其运用情况;其次,要规范案件办理操作流程,不仅仅要求线下的规范程度,也要制定网上办案的一套规范流程,促进案件的规范化办理。 

  (二)聚焦执法力度。在以强化人员素质为前提下,倡导全员办案,加强各个队员的执法水平和市容管理的法治化水平。以“步巡”为主,排查街边街角,对影响市容的各种违法行为,以“一教育二警告三处罚”的管理模式要求整改到位,对屡教不改者依法处理;同时,配合“车巡”的高密度特征,常态化市容的日常管理工作。 

  (三)厘清执法边界。现阶段,庆元县综合行政执法局共有141项执法职能,因职能都是其他行政部门划转而来,其中一部门职能没有专门针对性的法律条例,需要“借法执法”,面对将来更多职能的划转,相关的配套法律也要不断的完善更新,同时也需要与原行政部门交接好相关工作,避免因法律法规的不明确致使执法的延后。 

  (四)完善基础设备。执法设备是开展行政执法工作的前提与保障,人行道违停非机动车拖离、占道经营物品暂扣都需要人力、物力的保障,强化执法人员及执法设备,一能有效迅速开展工作,对于部分违法行为流动性强的特点,只有强化执法人员力量和执法设备,形成高密度巡查保障,才能有效处理好这类乱象;二能形成高压态势,提高执法威慑力,通过威慑力形成自觉性,有效减少执法队员与责任主体之间的“口舌之争”,从而简化、易化执法工作。其次,各类先进的设备基础和软件设施,可以提高城市管理数字化水平,例如庆元县综合行政执法局的“钉钉+执法”,就是高效运用了“钉钉”数字化平台,达到了全员共享执法信息的智能操作模式。 

  五、未来现代化技术结合城市管理的愿景与展望 

  未来城市的精细化管理将呈现两个显著特征:一是行政化。在借鉴和运用现代企业管理的理念和方法基础上,通过城市治理的顶层设计,制定整体性系统性规划,推进行政执法体制的改革,提升城市服务水平,强化国家对城市空间的塑造能力,其中,信息、制度和能力是推进治理的重要手段。二是技术治理。这种观点认为超大特大城市的精细化治理,本质上就是技术治理,政府运用ICT、传感器等搜集数据,运用算法,重组和整合城市内部各种设施和资源,精细精准地治理城市,使得城市治理存在明显的技术驱动的倾向。 

  当前,在技术发展层面,我们仍处于人工智能发展中的弱人工智能时代.城市管理精细化可应用到的主要有无人机、天网监控、云数据共享以及现在加快建设5G等技术。如杭州市以”城市数据大脑建设和打造移动办事之城为背景,加强城市管理“数据小脑”,形成以数据为驱动的城市管理决策机制,开启城市管理“云”时代。通过融合智能分析视频、高清监控视频、移动车载视频等技术辅助开展城市管理和执法工作,引入了智能视频抓取技术实现对占道经营、出店经营、乱堆物料、违法广告、井盖破损等城市管理问题的自动巡查,北京市海淀区利用大数据及人工职能技术解决渣土车治理难题,均充分应用了现代大数据技术弥补人工巡查低效、人力要求高等不足。随着人工智能等现代技术不断进步,城市管理精细化水平也将不断提升到新高度,由技术导向推动治理体制与治理技术的持续革新,倒逼政府主导转变到因势利导,激活社会的内生能力。 





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