丽水市城市管理行政执法局

【摘要】 1999年，国务院在[1999]23号文件中规定推行并设立相对集中行政处罚权的试点工作，由专门机构集中行使城市相对集中行政处罚权。从此,城市管理行政综合执法(下简称城管执法)作为行政管理体制改革的一项新事物诞生了。短短几年的试验和实践过程中, 出现了诸如“野蛮执法”、“暴力抗法”等现象，也暴露了执法不严、相关部门相互推诿扯皮等一系列问题，从而引发了我们关于城管执法部门如何更好的开展职能以及如何在执法中找到与自己角色相符的“结合点”的思考。基于此，笔者认为从法社会学角度探讨城管执法部门及其执法人员在社会中的角色定位问题对于解决上述问题会具有重要意义。

兹纳涅茨基在《知识人的社会角色》中把社会角色设想为一个动态社会系统,它包括四个相互作用的元素：(1)社会圈子:一群与行动者相互作用并对他的成绩作出评价的人；(2)行动者的自我:由于地位赋予他的身体与心理上的特征;(3)行动者的社会地位:由于其地位而特有的特许权和免疫权;(4)行动者的社会功能:他对社会圈子作出的贡献。其实，兹涅茨基所提的角色，不仅仅适用于个人，社会中的每个单位、组织、机构同样适合。我们就把这种角色—范式（简单概括为社会圈子、特征、位置、功能）运用于分析我们今天所要讨论的城管执法部门及其执法人员的角色定位之中，将会有更大的价值。

子之中，他具有自我特征，他在社会中处于一个特定的位置，发挥自己所特有的功能。同样，城管执法从它产生之日起就扮演了它特定的角色。国办发[2003]63号文件指出，城管执法部门“应当作为本级政府的一个行政机关”，也就是说它与其他职能行政机关相互作用构成了我国行政机构体系。同时《行政处罚法》第16条对有关相对集中行政处罚权权属作出规定，按照法律规定的程序对行政处罚权进行了重新调整配置，将相对集中行政处罚权归属于城管执法部门。自此，“凡是由行政综合执法机关集中行使的行政处罚权，原有关行政主体不得再行使；若仍然行使的，其作出的行政处罚一律无效。”城管执法部门行使集中行政处罚权是城市管理相对集中行政处罚权制度建立的法律基础和合法前提。概括地说，城管执法扮演的是一个行使相对集中行政处罚权的行政机关的角色，城管执法部门在行使这项权力的过程中，始终处于一个庞大的“社会圈子”之中，他们相互依存、相互促进、相互制约，这项权力的顺利行使需要其它行政职权的衔接与支撑。它的功能是为了解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题。或许我们可以用一个简单的图表来定义城管执法部门的角色扮演,图示如下：

角色失调就是角色扮演者表演出错，给自身及其他扮演者带来困扰，引起角色不符或不适。它包括：角色混乱、角色错位、角色冲突等等。对于城管执法部门来说，角色失调就是在执法过程中不清楚自己的职能范围或超越职权行使本不属于本部门行使的职能，导致与其他职能部门的角色冲突；或执法不当，使行政相对人的合法权益得不到保障。从近几年的执法实践来看，城管执法部门角色定位极易出现偏差，特别是角色失调给执法带来很多抵触与无奈，同时也给执法带来弊端与矛盾。主要表现在：

实行相对集中行政处罚权制度是对分属于各行政职能机关的行政处罚权进行了重新调整配置，相关行政职能机关交出全部或一部分行政处罚权给城管执法部门，如环保部门的社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权、对城市饮食服务业排污行为的行政处罚权;工商部门的无照商贩的行政处罚权；公安交通管理部门的侵占道路行为等方面的行政处罚权。这部分移交给城管执法部门的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆。特别是与原行政职能部门的行政许可权相分离后，造成行政权力行使链的断截，因此，城管执法机关与其他部门之间极易产生角色冲突，如法律法规规定环境噪声污染指标认定由环保部门专业测定，而城管执法部门由于工作时间等客观原因，往往会自行作出简单测量；又如城管执法部门在对行政相对人作出行政处罚需要其他行政职能机关提供所需要的各种行政许可资料时，其他机关拒绝或怠于提供；再如城管执法部门对行政相对人因未办理相应审批手续的禁止性违法行为作出行政处罚，在处理过程中，其他有关行政职能部门为该相对人补办了相关手续，将相对人的违法行为时间补批在城管执法部门发现处理之前，致使城管执法部门无法有效地依法进行处罚等等。造成这种状况的出现，主要原因有：

一是没有法律明确规定，角色身份不定：我国目前关于城市管理相对集中行政处罚权配置的法律依据分散在各种地方性法规、规章甚至国务院的有关文件之中，缺乏法律甚至宪法强有力的支持，缺乏具体、明确的规定，同时，这些地方性法规、规章较之法律不具有稳定性，若发生变动，执法依据也随之变化，这种不确定性决定了执法角色心理的不确定，使得他们对自己的地位、身份、责任产生不确定的模糊的认识，就像去年脱装事件，各地城管人心惶惶；

二是缺乏法律统一规定，角色职权混乱：国务院及其法制办以及省、自治区、直辖市人民政府的有关实施城市相对集中行政处罚权范围的批复，主要是指市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。从已经实施该项制度的城市实际调整的行政处罚权范围看，大部分都集中了上述范围的职权。但法律的不明确导致各地城管执法部门对行政处罚权集中行使的不同认识，加之对有关文件的解释存在任意性，这在一定程度上导致了某些城市的城管执法工作出现了扩大化、无限化趋势，在具体执法过程中产生管理混乱，结果导致与其他行政职能机关的关系协调困难，甚至产生冲突；

三是法律、法规可操作性不强，角色行为实施困难：我国有些法律、法规的可操作性不强导致角色行为实施困难。如《行政处罚法》第四十条规定，“行政处罚决定书应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定将行政处罚决定书送达当事人。” 但由于行政处罚的对象与民事诉讼对象相比，具有动态性与流动性等特点，特别是对外来流动人口、进入城市务工的农村人口的处罚，送达地址很不稳定、不确定，若完全采用民事诉讼法的有关规定难以适应行政执法的需要。特别是行政执法中有关行政处罚的证据收集方面更是一项棘手的问题。有些当事人对执法人员的调查取证工作不予配合、不提供有关资料甚至于不来谈话。如：当事人在运输废土、垃圾等物时，未密封、包扎、覆盖，造成路面遗撒，执法人员接投诉赶赴现场时，当事人已逃离，此时投诉人的证人证言是唯一的证据，它的证明力如何行政法未作任何规定，若参照刑法的有关证据的若干规定，“书面证言必须经过质证和有其他证据与其相互印证才能使用”，也就是说它只能作为一种间接证据来使用。那么，执法部门收集其他相互印证的证据时法律也没有给他们提供很好的法律依据与保障措施，这必然给执法部门的执法行为带来困难。

能的重要性和专业性，不愿轻易将自己的执罚权交由其他部门行使，这种整合并不是简单的部门合并，而是通过赋予某一功能部门的优先权和最终行使权来达到整合的目的。① 基于此，各个部门都从本位利益出发，不考虑或极少考虑其他部门的利益，普遍存在着一种“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”的现象。就如一位角色扮演者虽然也按照剧本来演自己的角色，但自说自话，不顾及其他人的表演，或其未在规定时间上台表演，而在其他角色表演时突然“粉墨登场”，这种角色扮演必定导致角色不协调乃至角色冲突。如工商行政部门颁发大量的经营许可证明，设立大量的街头服务摊、书报亭、彩票亭等，而城管执法部门主要是对市容市貌方面违法行为进行处罚，以确保市容市貌整洁、卫生，由此必然带来“许可与处罚”的悖论；再如，城管执法部门对擅自开挖城市道路行为进行处罚，而市政部门却为违法者补办了手续，这种“过期表演”给执法工作也带来了尴尬和被动等等。

城管执法部门作为一个新生部门，在实践中无实际经验可供参考，其面对信息社会、知识经济和全球化的挑战，又面对复杂和变化的执法环境，未作好充分的思想准备，它必须根据公共利益和执法需要采取试探性的手段，而其每一步的“试探”可能就会与其他部门所扮演的角色发生抵触。因而，城管执法部门只有在采取执法措施时慎重酌情选择，在与其他部门接触时多听多看多学，逐步积累经验，不断提高应对众多新型和复杂的公共事务的管理能力，才能减少角色之间的抵触，提高执法效率。

罗马法格言说“权利必需救济”，权利如果得不到保障，权力与权利之间就会发生矛盾与冲突。行政权力在追求公共福利和社会秩序的过程中不能侵犯公民固有的、不可侵犯的权利，行政权力的行使必须以充分尊重公民权利为前提。②国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中也提出“行政机关在实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。要平等对待管理行政相对人,不偏私、不歧视。”但是，某些行政机关在追求执法成效的过程中忽视了权力与权利的关系，出现角色错位，这必将导致权力与权利的冲突。主要表现在：

（1）官本位思想残留导致权力与权利的关系紧张：他们认为自己是国家机关，一副高高在上的模样，“门难进，脸难看”。表现在执法中就是随意执法、循私枉法。如在作出行政处罚时不向当事人说明理由、不告知当事人有哪些权利，认定自己作出的行政处罚就是在执行“正义的法”。社会民众对法律的认识状况大部分是通过执法人员的执法活动认识法律的，而不是法律本身。而受这种官本位思想影响作出的行为表现，导致法律难以被公众所信仰，甚至出现信仰危机，社会和公众对法律和执法人员缺乏亲和感，权力与权利的冲突一触即发；

（2）“重实体，轻程序”思想严重往往引起权力与权利的冲突：实体优先思想在我国由来已久，在执法部门普遍存在着重实体、轻程序的倾向，致使行政行为未按法定程序作出而引起权力与权利的冲突。如城管执法部门在作出较大数额的行政处罚决定之前未告知当事人有听证的权利；又如城管执法部门对个人罚款100元适用了简易程序等。这种“重实体，轻程序”的思想使有关部门在执法过程中任意执法，引发权力与权利的现实冲突。

（3）行政权的价值准则变化引发权力与权利的矛盾：从行政系统中的伦理准则讲，行政权力服务于管理事态、服务于行政权归属主体应当成为一项基本的行政伦理准则。但是，我国行政系统中，行政权力的服务性价值准则已被利益价值准则所取代。在行政系统中，对于行政机构和公职人员行为的评价常以是否为本部门、本区域、本单位的行政管理争得利益为标准。③如有的城管执法部门片面追求案件指标，就是要有一定的案件基数、要完成一定数额的罚款任务。多办案件、多收罚款在月度考核、年度考核中就占优势，少办案件、少收罚款月度奖金、年度奖金就少，这种做法对执法人员无形中产生了一种利益驱动，一案多做、超越权限罚款、超规定罚款的现象就自然而然地出现了。这必然也导致了与相对人的利益冲突。

角色扮演者表演失败就会给观众留下某某演技不好的印象并广而告之。执法部门的一举一动都在新闻媒体的注视之下，若有错误表演或者不良表现，也必然公之于众，从而在群众中产生不良影响。西方学者将舆论工具称作是继立法、司法、行政之后的“第四权力”。他们认为：“报刊要对政府提供一种其他机构无法提供的监督作用。”但由于执法部门“角色扮演不到位”往往也会成为媒体新闻不正确的舆论导向的因由。比如，关于暴力执法的报导频见于报端，于是执法部门处理事情稍有不当或因执法部门介入后发生了不良后果的事件，舆论往往想当然地将非正常性的思维联想到执法部门头上，虽然在某个特定事件中执法部门并没有做错或者说只是小错，但新闻媒体却会“小题大作”、“大肆渲染”，这也就表明城管执法部门进行角色表演得不到认同，是失败的表演或者说角色不成功。

在讨论执法人员角色定位之前我们有必要先来界定一下执法的概念。执法，是执行法律而非创制法律，因此执法要服从于法律；而执法者是法律最重要的活动主体，是法律运转的运行者\操纵者,是法律职能实现的承担者。④ “徒法不足以自行”，一部好的法律，关键在于执法者如何去执行。任何法律从业者（我们这里特指城管执法部门的执法人员，本文简称执法人员）在从事执法职业时就应当正确理解执法的涵义并作好各种准备，并将自己的个人意愿归纳入、体现在对于法律、法规的执法领域和职业纪律的规范之下，不能以己之心代替法律或以领导的意志来指导执法，执法人员要依法办事，要依法定职权和法定职责对社会进行管理。

（一）角色能力差距引起角色不适应：角色能力差距就是执法人员在工作中实际角色的能力表现与社会、国家对执法人员这个理想角色的期望之间出现了距离。这里的能力表现与期望值出现距离对于执法人员来说就是：未达到执法者这个角色的既定要求，他的现实表现如调查取证的能力欠缺、处理行政相对人矛盾的能力不强、与其他角色之间的关系普遍不佳等等，简单的说就是不胜任执法人员这个角色，与理想角色产生距离，这必定导致其不适应执法工作，必定成为蹩脚的角色扮演者。

（二）角色理解不清引发角色不满情绪：角色理解不清是指执法人员对自己的角色行为规范不清楚，或社会不了解其角色的行为规范。个别执法人员进入城管执法部门后，不是很了解执法人员这个角色的具体行为规范，特别是刚刚毕业的学生，没有相应的工作经验，不知从何下手；或者对执法人员这个角色位置理解不透，特别是在与其他职能部门比较和与相对人的接触中，出现期望值偏差，认为与其他机关执法人员相比，自己干得辛苦又没有太多物质利益，整天与低素质人群、弱势群体打交道，大部份群众对执法工作又不理解，从而心理产生不平衡，引发角色厌烦及不满情绪。

（三）角色认知混同导致执法不当：角色认知混同是指执法人员不遵从特定角色规范的要求，将某一角色的行为方式用以充当自己应当扮演的角色，颠倒或混淆了角色间的行为规范和要求。如执法人员在处理违法行为过程中，充当了当事人的“军师”角色，为其出谋划策，教其如何规避法律，逃避处罚；或在处理滴撒漏事件中，扮演了清洁工的角色，自行进行了清扫等。这些角色的混同都导致了不当的执法。

（五）角色演绎失败最终导致执法终止：是指个别执法人员因严重不称职被诫免或辞退，或者因职务犯罪（如贪污、受贿等）被刑拘等。这正如演员无法成功扮演角色，被公认为“演砸”了一样，是为失败表演。有学者认为：在非常大规模的官僚制中限制控制，会产生“官僚性的自由企业”。这时组织内个人和集团会着手设计自己的使命，找机会获得附加收入，包括贪污和腐败。⑤这种为了想“获得附加收入”的人在角色扮演过程中“为个人自利所激发的目标置换和风险规避会导致组织功能失调”，⑥这种组织功能的失调导致了角色的失败，他们或因严重不称职被免职，或因职务犯罪被定罪判刑，自此，执法生涯终结。

想上正确认识城管执法与依法行政的关系，正确认识依法行政与党和国家的前途的关系。这是一种政治思想品质。笔者认为，思想道德修养的重点则是要加强职业道德修养。马克思和恩格斯在《费尔巴哈》（该文全称为《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》）一文中指出：职业道德作为一种社会意识，是社会的、阶级的道德在职业生活中的具体体现，反映行为的道德调解的特殊方向，又带有具体职业或行业活动的特点，是一般道德原则和道德规范的重要补充。作为执法人员应该严格恪守职业道德，做到公正无私，廉洁奉公。

状是理论水平参差不齐,部队转业或社会招干的执法人员虽有较强的政治素质或社会经验，但缺乏系统的理论功底和宽厚的人文修养；从正规院校毕业的虽然有一定的文化知识和法律思维能力,但缺乏实践经验; 这样的知识结构普遍不适应城管执法工作的需要,更难以适应日益复杂的执法环境。因此，要加强现行执法人员的法律知识培训及业务能力训练，要理论联系实际、学以致用，特别是要增强处理复杂事件的应对能力。

第三，要树立法治观念，坚持依法行政：执法中不依法行政，是引起角色冲突的内在因素。只有切实提高行政执法人员学习、运用和执行法律的能力和水平，才能确保法律的正确实施。坚持依法行政前提就是要摒弃人治思想，树立法治观念。笔者认为树立法治观念关键是要自觉培养法律意识及法律思维方式。法律是对公共权力的控制，是对公民私权利的保障。美国总统胡佛在就职演说中说到“如果执行人员只是有选择性地执行法律，如果公民只是有选择性地支持法律，那么，我们自治政府的整个体制就必将崩溃。”也就是说执法者在执法过程中不能对法律进行歪曲理解或者是断章取义地理解（即有选择性地理解），不能对规则作机械理解，生搬硬套具体的法律条款。也即要做到“必须有一种对历史、哲学、社会以及主导法律进程的理解，必须在心灵中对法律有热爱，对正义有渴望，对社会有思考。”⑧而要做到这一点，离不开法律意识和法律思维方式的培养。

（二）从程序上规范执法人员的角色行为：城管执法部门及其执法人员行使的权力是一种公权力，若不对其进行规范和控制，必定会走向腐败。而这种公权利是一种程序上的权利，而非实体上的权利。从程序上制约，而非实体上替代。这样既保持了政府权力的“集体”优势，又防止了政府权力的滥用。⑨“以其人之道还治其人之身”，从程序上对“程序上的权利”加以严格控制，才能坚决杜绝失职不作为和越权乱作为的腐败行为等。

（四）加强不同角色之间的沟通协调：一是要理顺角色内部关系：就是分清城管执法部门自己内部各机构的职责，相互支持，拧成一股绳，劲往一处使；二是要加强角色外部关系的协调：要协调好角色外部关系就要真正跳出部门利益的狭隘观念，从人民的根本利益出发，从服务大局的观念出发，进一步认识相对集中行政处罚权制度的重大现实意义，与其他职能部门形成合力，共同支持本级政府做好各项行政管理工作。