求真、求实、求效

试论城管执法工作原理和方法

赵荣 福邵军 戴志刚

如果把1996年《行政处罚法》确定相对集中行政处罚权制度视为起点，城管执法工作即将迎来十周年。这期间各地城管执法部门可谓风雨历程。从无到有，从倍感失落到曙光初现，在艰难中逐步走上正轨，不仅积累了丰富的实践经验，而且树立了一定威信，取得了一定的成绩。城管执法工作成长可期，但也面临着法制、体制两大难以逾越的障碍，执法效率和社会环境两方面越来越紧迫的压力。在宏观导向不明和微观效率低下并存的现实情况下，我们既要理清思路，看清未来发展的方向，又要在现有框架和制度内，尽最大可能做出成绩，处理好长期发展和解决当前社会错综复杂的具体问题的关系，一句话，就是要依法、理性、科学地提高自身的执法和执政能力。

城管执法是实践性很强的工作。由于全国各地城市性质、所处区域、经济社会、人口环境等因素的影响，各地结合自身实际也采取了一些不完全相同的管理方式和方法，呈现出多样性的特点。本文试图以杭州市城管执法工作为例，探讨一些新的理论和实践意义，使城管执法工作逐步从实践经验上升到理性的认识，进而指导实践，更好地推进未来工作，对全国同行有所裨益。

本文的主题可归纳为城市管理行政执法“五个原理，十大方法”。

一、基本原理

（一）法治原理

城管执法，顾名思义就是城市管理领域的行政执法工作。行政执法概念很广，本文涉及的主要是指行政处罚权以及相关的监督检查权、行政强制权。行政处罚作为一个重要又普遍运用的行政行为，几乎是所有行政部门履职过程中一个不可或缺的手段，有人称之为所有行政管理行为之首。

1、确保执法行为的合法性是城管执法工作的本质要求和首要课题。因为，执法并不必然导致法治的结果，执法与法治之间并不能划完全的等号，实践中还存在人治的行政执法与法治的行政执法两种可能性。如果偏离法治的轨道，执法工作就很容易滑向人治的歧路，作出的行政决定就很可能直接或间接侵犯相对人的权利。对行政执法合法性的科学涵义，许多行政法专家作过研究，见仁见智，并没有形成完全统一的认识。不管学者如何定义，我们认为，城管执法的合法性至少要包括以下三点内容：

■行政处罚权等行政权力的存在必须有合法的根据。目前在实际操作中城管执法机构主要根据《行政处罚法》的规定，由国务院或省政府批准获得职权，并依据《地方政府组织法》的相关规定组建。

■权力的行使必须符合法律规定，既要实质上的法治，又要求程序上的法治。这方面，我们制定了《杭州市城管执法系统行政执法责任制》、《杭州市城市管理规范执法程序》等相关规定，并开展了案例评选、规范执法模拟演示等活动，有效地提高了全系统的执法水平，多次在全市行政执法责任制考核中名列前茅。

■权力的行使违反法律规定即构成违法，须承担相应的法律责任。执法部门必须建立严格依法执法的制度和规定，如严格实施错案责任追究等制度。

2、除了合法性，合理性也是城管执法法治的重要内容。在这点上，不少执法人员有一种认识误区，认为执法就是要强硬、要不折不扣地遵照法律的规定执行，丝毫没有回旋余地。这和法律本意不一定相符。评判执法是否正确有效的关键是要看能不能达到法律的目的，而执法的具体方法只是一个手段。在某种程度上，合理的才是有效的，合理的才符合法律的真正目的。

现代城市管理内容广泛，具体关系多种多样。法律条文对丰富多彩的生活只能做到高度概括和涵盖，而不可能全部覆盖。法律在具体执行过程中也总是存在这样那样的问题，几乎不可能做到疏而不漏。事实上，我们也并不总是需要运用强制性行政来实现管理目标。通过教育纠正、行政指导、道德规范等一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式，调动被管理者遵守法律的积极性和主动性，促成相对方的自愿参与来实现管理目标，有时显得更有成效，也有助于改善执法机构与相对方之间的关系。这种行为不具有直接强制性，体现了对相对人的尊重和行政管理的民主性，在许多场合，相对人也愿意接受，从而以较小的阻力、较小的代价、较有效地促成管理目标的实现。国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本要求中，其中一条就是合理行政，“行政机关实施行政管理，所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。 我们认为，任何一种执法手段和管理方式，只要符合法律目的，建立在合理和正当考虑基础上的，都可以大胆进行尝试。

当然，教育纠正、行政指导等柔性手段并不能完全替代命令、强制处罚等传统的管理手段。作为一种新的手段，它只能是对传统管理手段的完善与补充。现实中，总是存在相对人滥用自由的情形，行政处罚等强制手段在维护法律秩序和城市秩序中的作用是不可替代的。同时，值得我们注意的是，在实际执法工作中，要尽量避免执法人员随意运用强制或非强制手段的情形，必须切实有效地规范非强制手段的运用，否则就可能导致执法不力、执法不公等现象的泛滥。

与法治原理相对应的具体方法主要有严管重罚、狠拔钉子震慑法和强化指导、柔性管理服务法。

（二）系统原理

任何社会组织都是由人、物、信息等要素组成的系统，任何管理都是对系统的管理。城管执法也不例外。

城管执法系统的主要特征表现为：

1、综合性。从古到今，随着城市的发展，城市管理的发展，城管执法也相应发展。与历史上的城市管理相比，现代城市管理最大特点是从内容到目标都体现了综合性。

■简单对象——复杂对象。起初执法管理的对象是人、财、物、生态四大要素，后来又加上了信息和时间，现在又包括了城市文化和管理方法。这些管理内容和要素互联互动，任何一个要素的发展变化都会引起其他方面的一系列转变。如果其中某个要素没有相应变化，管理的整体水平就会受到影响。比如现在不少城市硬件设施、建筑雕塑等城市家具都非常精致漂亮，但是被毁坏的现象普遍相当严重，其中一个主要原因，就是城市文化管理落后于基础设施的建设管理，市民素质落后于物质文明的发展。所以，提高城管执法整体水平就必须综合考虑到方方面面的因素。我们倡导亲和互动的管理模式，就是对当前城市管理意识、城管法治氛围不足这一城市管理“短腿”的积极回应。

■单一目标——复合目标。传统的城市管理执法以管理主体为中心，一切都从管理者的意愿出发，表现为单一目标追求。现代城市是多元化的社会，管理执法工作要兼顾多个群体多样化的利益追求，需要一个综合考虑的目标。比如，对无照流动商贩的执法管理，从大部分公众和合法经营商家的利益出发，对无照商贩应当予以无条件的取缔；而从无照流动商贩本身——主要是外来人员、本地失业人员、无业人员以及一部分低收入群体的利益出发，应首先考虑解决他们的就业出路、社会保障等问题，并进行必要的规范疏导，而不是一味的堵塞。对这样一个综合性的问题，事实上决不是哪一家管理或执法部门能够单独解决的，就需要市政府或一个权威的牵头部门来综合平衡目标和措施，系统加以解决。

2、整体性。从科学分类的角度来说，城市管理属于一个完整的行政管理事项。对于该事项应当由一个或几个行政管理主体来行使职权。如果由若干主体来行使管理职能，那么各主体的行为应当是协调一致的。但事实上，管理机构体系及其行政管理过程中目标不一致、行动不协调的现象十分严重。虽然各主体对于城管执法中的具体问题都有交叉职能，但由于职权重点、价值认识、行动步骤等的不同，在确定目标和制订措施时很难做到整齐划一，而目标多头化必然导致行政管理和行政执法的分散化，也难以体现整体效果。特别是审批权和处罚权分离后，相关行政主管部门和城管执法机构之间的相互配合、协作问题，是制约管理和执法成效的重要因素。执法局相当于足球场上的守门员，是把守大门的最后一个关口，但不是唯一的关口。前锋后卫的攻守进退、围追堵截，加上守门员的前挡后接，才能力保球门不失，否则，守门员势必孤立无援的困境，丢失大门。所以，主管部门和执法部门都必须摒弃“单打独斗”的做法，树立资源、信息共享、力量整合的观念。

3、集合性。如果把整个城市管理看作是一个大系统，城管执法应当是大系统的子系统。但这个子系统内部又是一个个子子系统的集合，富有层次性。大小各系统既相对独立又相互关联，每一级都有不同的目标与活动。越到下一层级，总目标越被转化为具体的作业目标。

根据城管执法系统的上述特点，我们认为：

■要管理好城市具体事务，首先要制定适宜的目标。理想的城市管理目标制定过程应当是自上而下，制定综合性的目标和政策，再由相应的管理主体进行分解和实施。而实际的状况往往是自下而上在确定目标和措施，有时甚至是各不相干，协调和统一的难度可想而知。

■作为一个系统，各子系统有着同一的目的和功能。大多数情况下，局部和整体是一致的。但在现实情形中，局部之间不协调，互相扯皮经常发生。各子系统之和未必能达到最佳效果。有时候甚至损害全局利益。我们既要保证全局整体利益，又要发挥各子系统的积极性。如在实行执法队伍重心下移过程中，市局对区局实行双重领导（重点是业务领导），区局又对派驻街道乡镇中队实行双重领导（重点是队伍建设和业务领导，下放日常指挥权），既要强化区块的联系，又要保持行政执法权的相对独立和集中，同时要建立完善的监督制约机制。这样才能对城管执法事务进行有效的管理。

■随着城市现代化进程的发展，制约城市发展的因素增多，城市决策和管理难度也越来越大。要解决愈来愈复杂的城市管理问题，很大程度上要靠现代化的管理方法和手段。城市管理的科学化既是一个大趋势，也是一个大难题，它要求城市管理者密切关注社会和科技的急剧变化，积极探索和引进科学管理方式以适应现代化城市的管理需要。

与系统原理相对应的具体方法主要有围绕主题、完善体系整合法和关心弱势、有情操作和谐法。

三、人本原理

在行政法发展过程中，由于对行政权力认知和定位的不同，形成不同的理论模式。第一种是管理理论，认为行政主体和行政相对方一种支配和服从的关系，把社会民众置于被管理、被支配的地位。第二种是控权理论，强调控制行政权，保护民众权利，认为只有行政受到严格控制，民众权利才有保障。第三种是平衡理论，认为行政关系的各方主体都是能动的、扩张的，又有双重性，双方既对立又合作。既要加以制约，又要加以激励。

这三种理论又可归纳为两种。第一种和第二种在本质上是一致的，无论是管理论还是控制论，都把管理主体和相对方对立起来，以命令——服从为管理的基本特征，通过强制手段促进相对人的服从习惯，达到维持管理秩序的目的。但管理者单向支配、一厢情愿地实现目标，也压制了被管理人的利益需求，扼杀了他们的参与热情。纵然目标有益于被管理者，也难以得到回应、支持和合作。被管理人往往认为，管理就是你的责任，保持事不关己的冷漠态度，甚至破坏和抵制这种管理制度。而第三种理论认为，强制和惩罚并不是达到法治的必然途径，强调要从“以管为本”转变到“以人为本”，要将制裁、惩罚等强制措施逐渐转变为辅助性的手段，管理更多的将依靠公众的自觉。管理者应维护和增进相对方的合法权益，被管理者也要理解和支持管理执法行为，特别是要通过建立回应的、互动的参与机制，形成和谐、合作的行政关系格局。这种模式标志着执法管理职能的全新运作，不仅尊重被管理人的主体性，而且要激发他们的参与热情，培育社会自治，催生行政民主，充分动员和整合社会力量。当人们都有参与城市管理的意识，都能够控制自己的行为时，城管执法的目的就已达到，这是再增加几千、几万管理者都不能完成的任务。

但是，起码到目前为止，这些思想主要还是停留在理论阶段。如何根据行政法的新理论和现代行政的基本要求，在实践中作出新的探索，把这种理论上的“可能”变成实际的“可行”，还有待我们进一步努力。特别是要从以下几个方面着手：

■树立城管执法的本质就是为人服务的观念。城市是人类为满足自身生存和发展需要而创造的人工环境。在城市的自然环境背后，在高楼林立、车水马龙的物化环境后面，是人类社会的存在。财、物、信息、生态、时间、城市文化等虽然都是管理对象，但这些对象最终都是为人服务的。所以，城市管理的最根本的服务对象不是城市本身，而是生活在城市里的一个个活生生的人。城管执法工作的价值不在于处罚了多少人，还在于通过执法管理，充分调动人的积极性和自觉性，把最活跃的人的因素同其他各种物的因素有机地结合起来，推动城市的发展，从而满足人的各种生存和发展需要，并最终实现人的全面发展。

■引入激励机制，积极构筑公众参与良性互动的平台。在城市执法管理中，公众既是管理对象，又是管理主体。引入激励机制，宣传、组织、发动公众参与执法管理，真正实践“人民城市人民管”的理念，是我们当前的一个重要任务。所谓世界潮流，浩浩荡荡。没有公众的响应和参与，没有一个良好的氛围，任何执法工作都将被无情抛弃，执法人员也将陷入人民战争的汪洋大海。

■不断提高执法人员的素质，适应新的职能运行方式。相对于传统的管理手段，新的运行方式权力性色彩减弱淡化，越来越体现出民主协商的品格，体现出行政主体和相对人相互合作的精神。这也必然要求执法人员具有较高的综合素质。

与人本原理相对应的具体方法有发动群众、自觉参与互动法和提升素质、提高效能动力法。

四、绩效原理

1、绩效评价的意义。绩效是指社会经济管理活动的结果及成效。把绩效管理引入公共部门的实践由西方国家于20世纪初肇始，到70年代全面推行，90年代达到鼎盛和广泛应用，在新公共管理运动和政府再造过程中起到了重要作用。根据中国行政管理学会的课题研究，在我国绩效评估的实践事实上已经进行，无非表现为不同形式。如以目标责任制、效能监察、行风评议为代表的政府机关绩效评估，以万人评议机关、人民满意单位评选为代表的专项绩效评估。尽管这些评估在认识上、技术上都还存在一些问题，没有一个绝对科学的标准，运用不同的评价标准和方法，得出的结论不同甚至相反，显得不尽客观，但发展趋势仍不容忽视。

在城管执法工作中树立绩效观念具有重要的理论意义和实践意义。

■一是有助于我们正确评估自身工作。通过评估发现执法管理工作存在的问题，改进不足，不断提高工作效率，最终建立有效能的管理部门。比如，2004年，根据满意单位评选中比较集中的执法不力的评价以及城管执法工作动态性强、反复性大、违法行为常见的特点，我局大力推行质量和数量考核体系，实行执法业务量化考核，提高街面违法行为查处率，充分调动了队员办案的积极性和主动性，执法办案量大幅度上升，促进了七项职能的全面有效履行。

表：2003年、2004年七项职能执法情况对比

■二是有助于提升队伍形象。绩效管理和评估实际上也是一种相关信息的公开过程，把执法部门在各方面的客观情况作出全面描述并公布于众，无疑有助于广大群众对城管执法工作的了解、理解和支持。

2、绩效评价的内涵和方法。有效的绩效评价关键是要建立健全科学、合理、系统、完善的评估体系和机制。如过去我国对城市政府的考核体系比较注重经济指标，忽视了社会公平等社会发展指标，导致社会发展落后于经济发展。近年来在科学发展观的指导下，有关部门和有些城市开始推行绿色GDP等考核体系，注重社会公平、生态环境、增长方式等指标的考核，使评价体系更加全面。

结合城管执法工作，我们认为，城管执法的绩效内涵应当包括以下内容：

■执法管理的成本。主要是指执法机构的运行成本。一般来说，执法机构投入的成本越低其效率就越高，成本越大，效率就越低。但由于执法工作的特殊性，成本和执法效率效果并不成简单的正比，高耗不一定就低效。因而不能以单一的成本比较来作为评估的方法。

■执法效益。主要是指执法管理的质量和公众满意程度。一是相关法律法规是否得到有效履行，履行情况是否有改善。二是城市“牛皮癣”污染问题、占道经营等城市管理的热点难点问题是否得到改变，改变的幅度如何。三是群众投诉的问题是否得到迅速的处理，简捷程度如何。比如相对集中行政处罚权使相关行政机构得到精简，执法主体减少，处罚行为肯定较以前迅速。这些效果都可以通过量化指标予以反映。

■社会效益。主要指城管执法队伍的形象是否有改善，执法管理时的态度和作风如何等。

我局目前实施的城管执法系统业务方案，主要包括队伍建设、执法业务、信访投诉和重大执法活动开展情况等内容，能够量化的基本都进行了量化，实施以来，对提高整体执法管理水平起到了良好作用。但这还只是一个内部考核体系，社会评价效果等内容并未纳入考核范围。

3、绩效管理的重点和方向。

■要创新执法管理的目标。要以执法的社会效果、整体效果代替单纯的办案数量。要以各相关群体的整体评价作为评估执法效益的标准。

■要创新工作战略。在不断强化自身业务、提高自身履职能力的同时，树立大城管和执法为管理服务意识，加强与相关管理部门的合作，积极争取双赢、多赢，促进城市管理最大效益。

■要创新运行系统，倡导将成熟的工商管理方法和技术应用于执法管理以提高效率。比如运用成熟的管理方法和统筹思维安排现有的执法力量，把三级力量有机联系起来，成为一个整体，随时能够做到快速、灵活反应，运用信息技术手段代替完全的人力劳动，实现城管执法的科学化、专业化。这是现代社会和城市发展的需要。

■要创新组织体系，建立责任型、学习型组织。培养一批训练有素、熟悉工商管理、社会科学和法律法规的管理执法人员，大大提高工作效率。队伍管理既要积极争取公务员制度又要避免机关化。

与绩效原理相对应的具体方法有科学规范、整体覆盖管控法和科技支撑、比比划划数字法。

五、平衡原理

辩证唯物主义认为，平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件，矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡与平衡，循环往复，以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是城市管理和执法工作的必然过程。认识平衡原理，对指导城市管理和执法工作具有十分重要的作用。

城市管理总体上呈现螺旋型循环前进的过程。城市管理的滞后性决定了城市管理平衡是动态的平衡。有城市才有城市管理，有城市的发展才有城市管理的发展，城市管理的实践永远落后于城市发展的速度，不可能超越城市特定的发展阶段。从哲学上来说，物质决定意识，城市管理本质是一种意识，是在管理理念指导下通过一系列物质的手段管理城市，所以，城市管理受制于城市本身发展的状况，具有滞后性。这种滞后性决定了城市管理与城市发展的平衡只是暂时的，城市一旦发展，两者间的平衡即被打破，城市管理必须及时更新内容，否则城市内部的各种关系就发生混乱，经济发展、社会秩序和环境面貌就停滞不前。城市管理总是遵循“不平衡一暂时平衡一出现新的不平衡一相对平衡一再次不平衡”这样的规律而向前发展的。不平衡是绝对的、永远的，而平衡是相对的、暂时的。城市管理就在这种反复的循环中螺旋似的成长，从而推动城市的发展。例如，由于社会生活水平特定发展阶段的制约，私家车较少，原有小区建设中一般没有规划机动车辆的停车场所，小区内车辆停放的管理是平衡的。但近年来私家车越来越多，小区停车成了一个大问题，出现了混乱局面，新的不平衡出现，需要规划部门在建设中考虑停车场所的设置，以解决无地停车、车辆摆放无序的问题，达到平衡。

平衡原理对城管执法工作的实际指导作用主要体现在两个方面：

■从宏观平衡出发，努力使城管执法工作与经济社会协调发展。我们认为，总体上城市管理和执法工作的发展要与城市经济社会发展的进程相一致。要根据社会经济发展的阶段和程度，恰当地确定城市管理的目标，制定相关政策和措施，不跨越特定的历史阶段，去追求执法管理的自我满足。只有坚持城市管理与城市可持续发展相协调，由社会经济发展水平来决定城市管理力度，城市管理和执法工作才是健康的、可持续的、长效的。农改超在杭州推广困难重重，一个重要原因就是忽视了普通市民和外来人员的消费习惯和水平，使一项理论上先进的管理措施推行不下去。我们提出治理无照摊贩要“堵疏结合”、犬类管理要“低额规范”等观点，应当说是符合实际、实事求是的。新加坡之所以能成为国际公认、名副其实的花园城市，除了严罚重管、背后有一系列配套政策和措施作保障，还经历了二、三十年的治理过程。新加坡也不是天生就是花园城市。60、70年代，新加坡在东南亚一带也属于脏乱差的城市。李光耀等城市管理决策者为改变面貌，一是确立严罚重管理念，制订了一套切合管理实际的法律体系；二是执行堵疏结合政策，给小摊小贩提供工作机会和优惠措施，规范大排档等行为；三是开展了反垃圾、反吐痰运动等活动，大力改造基础设施，增加绿化面积。经过20多年的努力，终于实现了“城在花园中”的目标。没有社会经济的快速发展，新加坡的城市管理不可能达到今天的程度；反之，良好的城市管理环境和秩序又对社会经济起到了推动作用。

■注重维护动态平衡，推动城市管理不断前进。我们说过，城市管理和执法工作是一个具体实践的范畴。在微观的具体事务管理过程中，经常会遇到一些多发的、反复出现的问题，管理一般只具有即时的效应。违法行为被控制后，在短时期内极易回潮。这种具体管理中的动态平衡、微观平衡呈现不同的形态，是千变万化的，用某种固定的管理模式很难根除。如无证设摊遍布城市的角角落落，分布在每一个时段，流动性极强，管理具有明显的即时性、临时性，管理达到的平衡可能是瞬间的，不平衡立即就会出现。我们要做的就是在事件发生以后能够迅速反应，并按照法律程序进行最快速的处理，保持暂时的平衡。局部、微观的努力最终将促成宏观的平衡和城市管理整体水平的提高。

与平衡原理相对应的具体方法有营造氛围、增进理解沟通法和凝聚智慧、形成共识平衡法。

二、具体方法

（一）严管重罚、狠拔钉子震慑法

本法的总体思路是立足依法行政、严格执法，充分用好用足现有的执法手段和措施，特别是对一些久治不愈的难点、热点问题积极采取高额罚款等行政处罚手段，对拒不履行处罚决定的积极申请法院强制执行，最终达到执法管理的目的。

我局自2003年起全面推行该项措施以来，许多群众反复投诉、呼声强烈，并一直困扰着执法部门的“老大难”问题有了切实有效的根治或明显的改观，全市严控区主要道路很少看到沿街店家商户违章占道经营现象。执法人员还是原来的执法人员，问题还是原来的问题，为什么成效反差如此强烈？为了更直观、更形象、更充分地说明问题，让我们先看一看2个典型案例：

案例一: 文一路万塘路口有三家水果店长期占据人行道和公共场地设摊经营，最严重时，门前近4米宽的人行道全部被占。西湖区执法局曾多次对其进行教育，也采用过当场处罚，暂扣水果等措施，均无明显成效，邻近的经营者以之为“榜样”纷纷效仿，致使该地段违法现象屡禁不止。2003年9月始，西湖区局依法对三家经营户作出各罚款2000元的处罚，2004年2月，针对这三家经营户又有反复的情况，西湖区局毫不手软，再次对三家作出各罚款2000元的处罚，从而严厉打击了违法当事人的嚣张气焰，彻底扭转了该路段执法被动局面，执法成效十分明显。在处罚过程中，执法人员在未采取暂扣物品、当事人又不配合的情况下，通过到工商部门调取营业执照，邀请社区干部作旁证，采用摄像、录音等各种手段依法取证，为从重处罚奠定了证据基础。

案例二：江干区境内的双菱路曾因7家水果店、1家饮食店长期违法占道，屡教不改而成为“老大难”路段，被我局督查处列入重点督查区域。2004年3月下旬至4月初，江干区局把宣传教育、责令整改与取证建档、依法处罚紧密结合起来，通过对7家经营户根据其不同违法情节依法给予500元至1000元的处罚，对1家经营户在其再三承诺，并写下保证书的情况下给予50元的处罚，建立对每一家经营户执法情况档案等办法，一举改变了该路面貌。经我局督查处多次明查暗访，该路秩序始终保持良好状态。在执行处罚决定的过程中，1家被处罚款1000元的水果店因拒不履行处罚决定被法院强制执行，“连本带利”共缴纳罚款3150元。对此，江干区局又将该案例写成宣传资料在当地经营户广为散发，有力促进了行政处罚执行工作的顺利进行。

从上述2个案例我们可以归纳本法的几个特点：

■有效的城管执法工作必须加大违法者违法行为的成本与风险。城管执法工作的具体方式可以多种多样。但是如果失去了行政处罚的威慑作用，执法效果就会大打折扣。在过去，违法者违法的成本通常是声誉罚（教育劝导）和偶尔的经济罚（扣物整治或小数额的罚款），在他们看来，违法占道经营的最坏的后果完全在他们能承受的范围内。他们只要支付很小的代价同时却能获得很大利益的“回报”，所以感觉比较划算。但现在通过从重处罚，他们终于感到法律的严肃性和实实在在的“痛”，从而有了实实在在的改。凡是被依法从严处罚的，当事人的违法行为均大为收敛，未出现明显回潮、反弹，有的已彻底得到了根治。处罚成效巩固至今最长的已达一年多，最短的也已有几个月。许多以前需要4—5个执法队员督岗才能解决问题的地段，如今只需个把协管员巡视管理就足够了。一系列的事实证明，只有加大了违法者违法行为的成本，使其违法所得利益小于其所失，才能使违法者在法律之剑面前望而却步，在得不偿失的权衡中放弃行为，从而达到消除和遏制违法行为的目的。

■有效的城管执法工作必须强化证据意识。证据是违法事实转化为法律事实的证明，证据是作出行政处罚决定、申请法院强制执行的关键，证据更是教育说服违法者和广大群众的最好理由。江干区执法局有一个很管用的执法模式叫“建档管理，举证执法”，就是对辖区范围内的管理内容建立档案，把平时违章管理的情况和取得的证据保存下来，随后实施梯进式逐步加重的处罚。面对违法事实，一面了然的违章记录档案，当事人纵然有再多的辩解也是徒然，市民群众也会支持执法行为。要推进依法行政、确保从重处罚，就必须牢固树立取证意识，不断拓展取证手段，努力增强取证技能，全面提高取证水平。但这里也反映出本法的一个缺点，就是不适用于流动摊贩等一次性的违法行为。

（二）强化指导、柔性管理服务法

俗话说，“尺有所短，寸有所长”，任何方法都不是万能的。当我们用传统的、常用的方法去治理某一违法现象难以达到目的时，就应当通过积极尝试其他方法、创新或综合运用多种方法来解决。

本法就是从亲民理念出发，树立执法就是服务意识，通过准确把握执法尺度，以刚中带柔、灵活多样的执法手段，实现管理到位、群众满意的双赢效果。主要做法是：

1、树立亲和形象。过去有些队员没有摆正位置，觉得自己代表着法律，似乎只有威风凛凛才能显示法律的严肃，其实执法也是为公众服务的一种形式，即使是对被执法对象也应保持起码的尊重。人都是希望得到别人的尊重和理解的，在管理中，执法者要主动“示弱”而不“逞强”，坚持以理服人、以法服人。西湖风景区 “岳坟女子示范岗”的队员，在执法管理工作中始终坚持用热情的服务、诚恳的态度对待管理对象，帮助市民游客，被人们亲切地称为“城管玫瑰”。

2、教育指导在先。执法工作要得到人们认同，关键在于社会认知程度。具体执法中尽量做到重心前移，教育指导在先，处罚在后，有了必要的铺垫，执法就更容易让人受到感化，来得让人心服口服。一般的违法、违章行为都有一个准备的过程，如规划管理方面，违章搭建有开始购进材料、打地基等过程，如果执法人员能有能及时发现，把违章遏制在萌芽状态就可以减少群众的损失，避免违章搭建既成现实强行拆除引发对抗。又如对初次违犯，经教育确能认识错误、后果又不严重的可以不予处罚，对确需处罚的违法者但又特殊情况的，也应体恤他们的难处，从轻给予处罚。

3、完善人性化措施。执法的实质是服务、保障。一个违法现象频发的背后往往说明管理的某个环节还存在缺陷，关键是找准原因，对症下药。比如乱停车的原因可能是司机不知道上哪儿停车。下城区执法局在加大对人行道违法停车处罚力度的同时，在罚款抄告单上附上停车场示意图，就体现了执法的服务性和人性化的一面。这方面是我们过去比较欠缺的。前段时间《人民日报》专门讨论交警暗中执法问题。很多人就认为，并非不需要暗中执法，主要是大家觉得有时候交警不够人性化，在一些容易违章的地方没有一点提示，等于给人下圈套，即使给罚了，心里也不服，达不到执法的目的。

4、充分利用其他非执法手段。如适当公开执法相关信息，在报纸曝光公告人行道占道违法停车信息，发挥舆论的巨大影响力，使当事人及时履行处理决定。

本法的特点是：

■适用于特殊区域特定情境。我们认为，相对于执法常态，柔性执法是相对的，属于例外。一方面执法的以人为本是以守法人为本。对事出有因者可以柔，对屡犯者则应坚决秉公执法。另一方面，立法中已经考虑到人性化因素，从制度上予以了保证。如新的《交通安全法》就在“车让人”等很多方面体现了人性化因素。

■柔性执法必须有硬手段作支撑。正如处罚不是目的，亲和也不是目的。柔性执法要避免失之于宽。对各种违法行为采取只劝不罚的办法，对不整改的违法者也没有强硬措施，往往达不到执法的效果，而且对执法队伍的权威也有负面影响。总之，无论是用那种手段，关键看能不能达到管理的目的，是否符合执法的初衷。否则，就很可能走到了反面。

（三）围绕主题、完善体系整合法

本法的总体思路是针对城市管理相关部门众多、力量分散的实际情况，积极主动树立大城管理念，通过创新机制，完善载体，整合资源，形成合力，达到提高城市管理整体效能的目的。主要有以下几种模式：

1、“主管、执法、司法一体化”模式。我们在前面已经说过，城市管理本来就是一个事项。但由于体制原因，相关的主管审批、执法监督、司法执行等职能分别由不同部门在行使，一定程度上影响了管理效率。为弥补这个问题，我们一直以来都十分注重完善城市管理链，加强与相关主管部门和法院的沟通联系，建立健全相互配合、相互支撑的工作制度和机制，并取得了良好效果。一是主动加强与相关主管部门的沟通联系，做到“四勤”。我局把勤走动、勤联系、勤协调、勤沟通作为一项日常性工作制度加以坚持，每年都要主动走访、联系市建委、环保、交警、工商、规划及市容环卫等有关部门。日常信息确定对口联系处室，通过信息交流平台进行相互抄告。重大活动、疑难问题则通过定期或不定期的联席会议制度，进行分析、研究，提出对策措施，并以会议纪要等形式加以固定下来。二是积极介入前期管理，做到执法关口前移。如在建筑工地管理方面，会同建设部门开展“绿色工地”创建活动，落实“一卡一书”、“两书一表”等举措；在散体物料和工程渣土运输管理方面，联合推出厢体审验合格证制度，通过有效的前置管理，预防违法行为。对开设鲜花、水果店和餐饮店提出强制性的最低营业面积，设定一定的先决条件，降低了倚门设摊和占道设摊的可能性。三是完善执法支撑手段，确保处罚措施到位。如在人行道占道停车问题上，与公安交警部门联合出台了《关于人行道违法停车执法工作的实施意见》（试行），通过不接受城管执法部门的处理就暂缓车辆年检年审，强化对违法停车当事人的后置制约。2004年就现场教育纠正人行道违法停产行为34286人次，实施罚款22501起，罚款金额270万元，主要道路违法停车现象得到遏制。在夜间施工方面，环保部门对被城管执法部门查处两次以上的单位，暂停审批夜间施工许可证，整改达标后才恢复审批；在饮食业油烟排污方面，拒不执行城管执法部门处罚的，环保部门不予通过排污许可证年检。这样，最大限度发挥审批和执法的作用，将源头控制和末端管理全过程有机结合起来，形成一个有效的管理系统。四是完善城管执法公安支撑和司法执行机制，确保保障措施到位。市区局分别成立城管公安大队，对各种暴力抗法事件积极配合公安部门处理，对震慑暴力抗法、保障执法环境起到了明显作用。切实加强与各级法院的沟通联系，对当事人拒不履行处罚决定的案件及时申请法院强制执行，初步形成了前置管理、行政执法、司法保障互相衔接、统一高效、运转协调的城管执法体系。2004年发生申请法院强制执行案例25起。

2、“十位一体，属地包干”模式。该模式主要在街道层面实事。其做法可用20个字来概括: “十位一体，综合管理，分块包干，责任承包”。“十位一体”就是街道作为属地包干的实施主体和总牵头人，统一指挥协调整合辖区内所有的城市管理资源，街道、城管执法、环卫、公安、工商、建设、规划、环保、卫生、社区等十个部门进行联动。“综合管理”就是由街道负责辖区内环境问题的整治和长效管理。对执法队伍等实现双种领导，日常考核管理。推行联席会议制度，每月召开一次例会，通报工作，讲评优劣，协调问题。“分块包干”就是按照横向到边，纵向到底的要求，将辖区划成若干片、块、点，每一块上都有相应的负责人。“责任承包”就是以社区、片、块、点为依托，实行街道——社区——责任块——责任点四级管理责任区，实行定人定点定岗定责。变过去的以条为主为以块为主且条块结合，以单兵作战为兵团作战，变阵风式管理为阵地式管理。

3、社会自治参与模式。为弥补执法管理力量的不足，我们还积极尝试专业管理和社会参与相结合的执法管理模式，开展执法管理部门为主、企事业单位参与的共建活动，把社会力量引入到管理当中来。如在农贸市场周边环境管理方面确立“街镇领导，城管执法，部门配合，市场为主，社区参与”为原则的基本模式。在犬类管理方面，开展创建“规范化养犬社区”活动，由城管执法局负责支撑社区日常的犬类管理工作和对无证犬进行执法查处，并配合市城管办做好审批后的管理工作；市城管办负责社区的宣传教育、收集核对社区养犬资料、办理养犬的许可审批和年检工作；社区则主要为犬类的管理与执法工作提供支持，并提供必要的宣传场地和设施。通过执法、管理、社区三者联动，加大执法管理力度，提高工作成效，切实解决社区违法养犬问题。

（四）关心弱势、有情操作和谐法

本法的总体思路是立足于现代社会群落利益多样化的现实格局和构建社会主义和谐社会的总体要求，对关系人民群众切身利益、政策性很强的无照流动商贩工作，做到既依法行政、坚持原则，又有情操作、讲究方法。

无照流动商贩等问题成因的复杂性、社会性，决定了治理的综合性、系统性。2003年11月至12月，我们组织开展了一次比较有参考意义的活动，对我市流动商贩的总体规模、地域和时段分布、经营种类和从业人员构成等进行了调查。

表一：地域和时段分布表

表二：经营种类构成

表三：从业人员构成

调查结果显示，我市每天早上6:30至8:30和下午17时至19时，有2981个无照商贩在城市道路和公共场所出现。在“两摊”从业人员中，外来人员、本地市民和近郊农民分别占69.1％、16.1％和14.8％，残疾人员等弱势群体占37.8％。

针对该问题，我们本着既积极又务实的态度，主要采取了以下措施：

1、确立“堵疏结合、系统治理”的原则。根据不同的地段区域的管理目标和要求，实行不同的管理措施和方法。在严控区，实行疏堵结合，以堵为主；在控制区，实行疏堵结合，又疏又堵；在一般控制区实行疏堵结合，以疏为主的方针。同时，我们开展了一系列的调查研究工作，并积极向市政府和相关部门呼吁，统一大家的思想认识，建议从市情、区情、社情出发，出台堵疏结合引导流动商贩的政策和相关措施，主要对维修、小百货等市民有需求、污染影响又较小的行业进行规划布局，定点规范，合理疏导，挤压无照流动商贩的空间，从根本上解决流动商贩带来的脏乱差现象。目前这方面已有一定进展。

2、加大执法力度，尽力做好堵的工作。主要是加强日常监管工作，加大执法力度。特别是对一些危害人民群众身体健康、存在严重环境污染、人民群众多次举报投诉的无照经营行为，坚决予以查处或取缔。2004年，共教育纠正各类无照流动商贩61115人次，实施罚款等行政处罚41676起，市区形成规模的摊群基本得到控制。

3、积极配合街道、社区等部门开展疏导工作。要求执法人员在具体工作中强化大局意识和服务意识，始终坚持教育在先、查处在后，取缔为主、疏导相辅的工作方针。特别是对下岗失业人员、残疾人等特殊困难群体的无照经营行为，想方设法安排其依法、合法经营。针对有些无照商贩既便民又扰民的两重性，我们从趋利避害角度出发，加强引导规范。如在古荡公交车站、汽车北站对擦鞋摊贩进行规范。由各区政府、街道牵头，也在一些不影响交通的路段开设了经营服装、小百货染的夜市。有些已有一定规模，各方面反映也较好，既解决了一部分人的出路问题，也方便了附件群众，对市容、交通等管理也没有造成大的影响。

4、针对一些不属于弱势群体的但又有必要疏导的问题，我们也积极提出建议。如随着人行道违法停车执法力度的加大，许多饭店、酒店等服务业停车难的问题日益突出。我们就建议一方面加强停车场建设，另一方面由城管办、交警牵头，统一标准，统一规划，统一收费，统一标志，对部分路段进行固化，予以合法规范，妥善解决饭店门口停车以及市政设施破损问题。

（五）发动群众、自觉参与互动法

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“各级党委和政府要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，探索新途径、新方法，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领。”本法的总体思路就是结合城管执法与人民群众日常生活密切相关，离不开全社会的广泛参与和配合的工作特点，积极创建完善城管执法志愿者总队等载体，使广大人民群众不断参与到城市管理工作中来。希望借助志愿者活动这个平台，使人民群众对城管执法工作有进一步了解、理解和认可，同时使执法部门、执法队员的组织协调和依法行政能力也得到锻炼和提高。具体做法和措施是：

1、通过志愿者活动整合社会管理资源。我们认为，搞好城市管理固然是城管执法等部门的法定职责，但鉴于城市管理公共性和属人性的特点，单靠执法力量强制管理，没有市民群众的参与、配合，素质的提高，认识的到位，自身的规范，违章现象只能是越罚越多，屡禁不止。同时，有很多的社会人员有着参与城市管理的愿望，如学校学生要参与社会实践，离退休人员要发挥余热，热心市民对城市管理想有更多的知情权、参与权和监督权。他们缺少的只是参与的渠道。如何建立市民、企业、社会组织参与城市管理的有效渠道，形成城市管理互动式公众参与机制，十分迫切。从建局以来，我局就注重群众宣传和发动工作，但缺乏一个有效的平台和抓手。2004年，我们就明确提出要以志愿者总队为抓手，精心构建社会参与城市管理的平台，广泛发动市民群众参与城管执法实践活动，形成“发动你我他，治理脏乱差”的互动氛围，进而提高市民群众的公德意识、城市管理意识，提升城市整体文明程度。2005年，我们把这项工作列为局三大工程之一，要求进一步做实、做强、做大这个平台，把志愿者总队的规模从2000人扩展到5000人，把发展重心从学生青年为主转变到社区热心群众为主，把活动从一般性组织深化为经常性、特色性为主。到目前为止，我们招募的队伍已大大超过预定规模，群众参与十分踊跃。护绿、整治“十乱”等活动也开展得有声有色，在社会各界也有了一定影响。

2、结合城管工作实际组织开展志愿者活动。为充分发挥志愿者队伍的作用，我们已经开展和计划开展的活动主要有以下几个方面：一是在五一、十一、西博会、七艺节等重大节假日期间，开展执法宣传劝导活动，重点宣传城管执法有关法律法规规章和日常行为规范，提高市民守法意识。二是开展城管执法志愿者执法实践活动，有计划地组织城管执法志愿者参与全市性的大型集中执法整治行动和专项执法活动，参与对城管执法队伍行业作风和队伍形象方面的监督检查，做好对群众的宣传教育工作。三是组织开展好“护绿”、整治“十乱”、贴沙河管理等专项活动，根据不同季节城管执法突出问题开展特色性的活动，发动志愿者协助城管执法部门发现和纠正各种城市管理领域的违规违章现象。四是发动志愿者对解决城管执法工作热点难点问题提出建设性意见和建议，及时向城管执法部门传递群众的执法需求，向群众传递执法信息，并开展“我为人人，人人为我”、“人民城市人民管，人民城市人民爱，管好城市为人民”城管执法志愿者征文和“献金点子”等活动。

3、切实完善组织运行体系。为保障志愿者活动深入健康地发展，我们一是强化领导，充实组织机构和人员。联合团市委、文明办等相关部门。由市文明办、市执法局、团市委三个单位建立杭州市城管执法志愿者工作领导小组，领导小组下设办公室和城管执法志愿者总队，均设在市城管执法局，由一名机关党委副书记任总队长，三个单位各派1－2名处级干部任副总队长。同时各区相应成立城管执法志愿服务大队，大队下设若干个中队，形成了党政领导支持、团工委牵头、三级执法组织分别负责，全局参与的工作格局，确保各项工作措施落到实处。二是继续完善招募机制、培训机制、考核机制、管理机制、激励机制，形成一套完整的组织运行体系。确定专门的培训师资力量，编印城管执法志愿者服务手册和服务宣传资料，加大对志愿者队伍的教育和培训力度。三是开展考核评比。做好每次志愿活动的台帐，记录每次具体活动的内容和时间、地点及好人好事、感人事迹。对城管执法志愿者工作成绩突出者，给予通报表扬或适当物质奖励，授予各级志愿工作荣誉称号。对违反纪律者，视情节轻重给予批评教育或清除出志愿者队伍。市局年终对各区局（大队）开展城管执法志愿服务工作进行考核，对效果明显、成绩突出的单位和个人进行表彰。

（六）提升素质、提高效能动力法

随着城市化、现代化进程加快，城管执法任务越来越艰巨繁重，社会各界的期望和要求也越来越高，执法人员面临的压力也越来越重。如何有效、科学、合理地管理执法队伍，是搞好执法工作的基础和关键。本法的总体思路是培训教育、监督管理、补偿激励三位一体，做好选人、育人、用人、留人四个方面工作，开发执法队伍人力资源，不断提高队伍综合素质和职业道德意识，为提高城管执法水平提供人力保障。

1、强化教育培